Nonostante qualche uscita estemporanea di Trump (ma come non aspettarsele?) il vertice della Nato in Turchia si è concluso abbastanza pacificamente. L’impegno degli stati europei ad incrementare il proprio contributo alle spese militari dell’alleanza è stato confermato e Il sostegno alla difesa dell’Ucraina è stato ribadito. Dietro questo quadretto di famiglia, presieduto dal segretario generale Mark Rutte con l’astuta ed efficace bonomia del gran cerimoniere, non è però difficile vedere che è iniziata una storia nuova di questa longeva alleanza politico-militare. E che gli esiti di questa storia sono in corso di definizione e non privi di incertezze. Questo processo di cambiamento, che ha comprensibilmente le sue lentezze (mentre si vorrebbe che avvenisse con rapidità e secondo una visione attentamente pensata) è chiaramente legato a due fattori: da un lato l’aggressione russa all’Ucraina condotta con il preciso intento di recuperare una parte significativa del vecchio impero russo e poi sovietico e di riaffermare il ruolo di grande potenza della Russia, dall’altro il crescente distacco degli Stati Uniti dal quadrante europeo bruscamente accelerato dalla visione trumpiana di America first.
In questa fase è in gioco un nuovo assetto del continente che oggi è profondamente segnato da una guerra terribile alla quale si deve porre fine per cominciare a ricostruire un domani sperabilmente pacifico che includa la Russia. Con il disimpegno americano gli stati europei e l’Unione Europea si trovano volenti o nolenti caricati di nuove gravi responsabilità. Nuove responsabilità che richiedono innanzitutto un profondo ripensamento del proprio modo di collocarsi nel sistema internazionale, e poi una nuova allocazione delle risorse finanziarie e militari e una capacità di coordinare queste risorse superando i vecchi schemi ai quali per tanti anni ci si era abituati.
Che questa trasformazione sia tutt’altro che facile da realizzare e che nonostante le urgenze del momento le decisioni fatichino ad essere prese con la rapidità che si vorrebbe non è troppo difficile da capire quando si tenga presente il quadro che ha preceduto questa nuova fase. La NATO che, per un numero crescente nel tempo di paesi europei, da quelli dell’Europa occidentale (più alcuni paesi extraeuropei come il Canada e la Turchia), poi a quelli dell’Europa centro-orientale e da ultimo ai paesi nordici della Finlandia e della Svezia, è stata fino a ieri il principale garante della loro sicurezza, ha offerto questo essenziale “servizio” grazie all’impegno militarmente e finanziariamente predominante degli Stati Uniti. Agli Stati Uniti è andato il comando, agli alleati europei una posizione di subordinazione ma anche un sostanzioso risparmio sulle spese di difesa.
Questo accordo asimmetrico ha certamente relegato gli stati europei in una posizione di secondo rango nelle materie di sicurezza e difesa ma ha consentito loro di dirottare maggiori risorse nello sviluppo dei loro sistemi di protezione sociale: “più burro e meno cannoni”, o per dirla più elegantemente più welfare e meno warfare.
Questo patto, per decenni mai messo veramente in discussione da chi ha governato, è stato profondamente interiorizzato nella politica democratica nazionale dei paesi europei che, anche per questo, è stata largamente depurata da enfasi belliciste e revansciste per rivolgersi invece ai problemi interni (gli esempi forse più chiari di tutti sono quello tedesco o quello italiano). In questo orientamento verso i problemi interni i paesi europei sono stati aiutati anche dalla forte spinta alla cooperazione economica e sociale tra stati indotta dal progressivo sviluppo dell’Unione europea.
Proporre oggi i temi e gli impegni della politica estera e della sicurezza come decisivi e per di più non facilmente pensabili in chiave nazionale a un pubblico democratico prevalentemente abituato a demandare questi problemi ad altri è chiaramente una sfida politica di prima grandezza. Per di più quando gli strumenti istituzionali per gestire questa trasformazione epocale non sono chiari. A quali soggetti – gli stati nazionali, l’Unione Europea ola Nato – e con quali modalità toccherà assumere le responsabilità che questa fase richiede? le scelte non sono ovvie né facili. Mentre nella fase passata era chiaro a chi spettava la direzione del gioco, si apre ora una fase in cui una pluralità di soggetti possono essere in competizione e le possibilità di risultati poco coerenti e inconcludenti sono elevate, proprio mentre le sfide sono di grande portata. Passiamo brevemente in rassegna forze e debolezze di ciascuno di questi soggetti.
Gli stati nazionali europei sono al momento i soggetti che, controllando in misura maggiore attraverso le proprie storicamente consolidate istituzioni le risorse in materia di difesa e di politica estera, stanno accrescendo in questa fase in misura significativa (anche se con variazioni importanti da stato a stato) le dotazioni militari (sia sotto la spinta delle richieste americane che per propria percezione dei rischi). Ad oggi però i rischi di frammentazione dello spazio europeo (per le disparità nelle capacità di spesa) e di inefficienze (oltre che di aumenti di spesa) legati al mancato coordinamento tra le iniziative degli stati sono su questa strada elevati. Per non parlare della possibilità (da non trascurare mai) dell’insorgere di timori reciproci (il riarmo tedesco…).
L’Unione Europea, con la sua storia di successo nel realizzare una collaborazione strutturata in importanti settori di policy, rappresenta potenzialmente un importante antidoto ai rischi di frammentazione ma è ancora debolmente attrezzata per estendere il suo modello ai settori della politica estera e della sicurezza: in questi campi non ha ancora istituzioni e procedure sufficientemente autorevoli per gestire le gravi sfide del momento e le sue risorse finanziarie da impiegare sono ad oggi piuttosto limitate (pur se qualche passo avanti, ad esempio con il programma SAFE, è stato mosso le discussioni in corso sul bilancio comunitario e sulle possibilità di ricorrere a debito comune non lasciano presumere a breve cambiamenti significativi).
La NATO infine ha dalla sua una lunga esperienza di coordinamento strategico ed operativo degli apparati militari dei molti stati che la compongono ma oggi con le incertezze del suo leader storico, gli Stati Uniti, non ha una adeguata direzione politica e non dispone di risorse proprie significative (si basa infatti essenzialmente sui contributi degli stati membri).
Che strada intraprendere allora? Poiché l’Unione Europea con il suo “federalismo parziale” rappresenta al momento il soggetto che più si avvicina alle esigenze di una guida politica dello spazio europeo, una guida tanto più importante e delicata nel momento in cui si deve combinare deterrenza e azione diplomatica per costruire dopo la guerra un assetto pacifico e giusto di questo spazio (anche sperabilmente con una Russia post-putiniana) è fondamentale che lo sviluppo delle competenze della UE in materia di politica estera e di sicurezza non venga ostacolato da altre iniziative ma semmai rafforzato (anche attraverso maggiori risorse comuni).
Questo non vuol dire che gli altri soggetti – stati nazionali e Nato – non debbano giocare un ruolo importante in questa fase. Le loro risorse e il loro consenso le rendono indispensabili per percorrere con successo questo difficile tragitto ma devono essere in sinergia e non in alternativa con il ruolo della UE. Gli stati nazionali continueranno a contribuire con le loro risorse finanziarie, militari e amministrative e con il loro consenso democratico ma accettando di rinunciare a percorsi solitari e sostenendo il potenziamento del ruolo della UE, la Nato permettendo che al suo interno il gruppo dei paesi membri della UE assuma un più pronunciato ruolo di direzione strategica (pur in collaborazione con i paesi Nato che non ne fanno parte e naturalmente con gli Stati Uniti sempre che riprendano a rapportarsi in maniera meno conflittuale i partner europei).
Si tratta certo di una strada non facile e che richiede classi dirigenti capaci di vedere i vantaggi della azione cooperativa rispetto a quella solitaria e competitiva. Ma la speranza di ristabilire un assetto pacifico e giusto nel continente europeo dovrebbe essere uno stimolo potente per accettare i sacrifici che questo cammino richiede.
Maurizio Cotta
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