Sarebbe avventato dire che le riforme sono la prova più difficile dell’attuazione del PNRR. Anche spendere presto e bene non è mai stato il nostro forte. Alcune riforme poi sembrano legarsi a opinioni diffuse, per esempio sulla Giustizia si fanno persino referendum, ieri e domani. Altre come la riforma della Pubblica Amministrazione si presentano più enigmatiche.
La riforma della P.A. comprende aspetti numerosi e differenti. Tra le altre cose si collega ai temi della semplificazione e della delegificazione. “La riforma finalizzata alla razionalizzazione e semplificazione della legislazione abroga e modifica leggi e regolamenti che ostacolano eccessivamente la vita quotidiana dei cittadini, le imprese e la pubblica amministrazione” (si legge nel PNRR).
Il tema dunque è anche quello di ridurre l’ipertrofia normativa e riordinare quel che resta. Non si tratta di farlo con un’astratta coerenza giuridico-formale, bisogna invece reingegnerizzare le procedure e bisogna ricordarsi che non sempre (anzi raramente) la soluzione a un problema gestionale è quella di fare una norma apposita. Tempo fa andò di moda l’Adhocrazia, che non va applicata alla produzione normativa. A proposito di riforma fiscale anche di recente abbiamo letto da parte di addetti ai lavori la conferma che nessuno sa quante siano esattamente le norme fiscali in Italia.
Dunque metterci mano è necessario. È inevitabile però ricordarsi di quanti interventi siano stati fatti in passato, legati talvolta a propositi di codificazione. Eccone alcuni che emergono prontamente dalla memoria: ci furono, per alcuni anni, le leggi di semplificazione annuali istituite da Bassanini ministro (verso la fine degli anni ‘90 del secolo scorso), poi subentrò il Taglialeggi (abrogate circa 200.000 norme si leggeva in Altalex nel dicembre 2010). Si arriva dopo a Semplifica Italia del 2012, al Decreto del Fare nel 2013 e a Sblocca Italia del 2014. Lascio l’elenco incompleto, ma sufficiente a rendere la perenne incompiutezza di questa opera di delegificazione per mezzo di leggi. È da un lato una fatica di Sisifo, dall’altra l’inseguimento di un obiettivo che continua a spostarsi.
Qua e là, durante questo percorso, si ripeteva che da una situazione in cui tutto è vietato tranne quello che è consentito, occorreva passare a una situazione in cui tutto è consentito se non espressamente vietato. È evidente, comunque, che occorre intervenire su nodi culturali e strutture di mentalità. Anche la nostra Pubblica Amministrazione da un lato è prigioniera della foresta normativa, dall’altro sembra talora non saper vivere senza. Con il tempo sono emersi meccanismi difensivi che sono più profondamente distorsivi di quanto si pensa solitamente. Terribile è la medicina difensiva, terribile la rinuncia ad assumersi responsabilità di coloro il cui lavoro consiste proprio nell’esercitare e assumere quelle responsabilità.
Oltre alla ipertrofia normativa, opera la stratificazione di norme vetuste e inattuali, talora abbandonate, ma finché non abrogate sempre disponibili per chi voglia avvalersene e abbia l’abilità di appigliarvisi. Una manutenzione sia straordinaria sia ordinaria del corpus normativo non può dunque mancare. Il decreto semplificazione annunciato come imminente, passo urgente e decisivo, non esaurisce il da farsi. Il punto meno considerato in genere è però un altro.
La produzione normativa non si arresta mai. Non mi riferisco solo a quello che abbiamo visto accadere in questi mesi: le norme di vario rango per gestire la pandemia e quelle per bilanciarne con sostegni (e prima ristori) le conseguenze sulle attività economiche. Mi riferisco soprattutto al fatto che l’evoluzione della nostra società comporta quasi incessantemente nuovi fabbisogni normativi.
Intanto, alcune riforme pesanti non sarebbero sostenibili in una volta e vengono fatte a tappe (per esempio nella previdenza le riforme Amato, Dini, Maroni, fino al traguardo della Fornero). Poi ci sono materie come il mercato del lavoro o la disciplina degli appalti che vanno periodicamente riportate in officina, per manutenzioni ordinarie o straordinarie, perché cambia la linea politica o spesso perché i cambiamenti economici e sociali impongono di cercare nuovi equilibri. Meno chiara è la logica che presiede alla successione di interventi sulla scuola.
Ci sono infatti realtà che avrebbero bisogno di normative stabili, che consentano di attuarle compiutamente, di completarne il rodaggio, di formulare un bilancio di esperienze effettive per decidere che cosa va ulteriormente modificato. Poi c’è anche il problema della qualità delle norme, sia sostanziale, sia della loro redazione e del loro inserimento negli ordinamenti che preesistono. Poi si sa che i sistemi normativi sono soggetti all’eterogenesi dei fini. E che bisogna pure fare i conti con l’avvertenza popolare che recita “fatta la legge, trovato l’inganno…”.
L’emergere di nuovi diritti (non solo quelli cd civili) e la acuita sensibilità verso diritti già noti comportano norme.
Se andiamo con la memoria a pochi decenni fa ci accorgiamo che gran parte degli apparati normativi che presidiano la tutela dell’ambiente, la proprietà intellettuale, la Privacy, l’anticorruzione, le unioni civili e così via non esistevano o esistevano in forme più rudimentali. Altri ordinamenti come per esempio quelli bancario e assicurativo si evolvono anche per impulso di armonizzazioni europee. Vedremo quali apparati normativi dovranno sostenere la cittadinanza digitale. Si deve perciò distinguere quando l’immissione continua di nuove norme è sintomo di una patologia, e quando invece risponde a esigenze vitali di una società che cambia.
Occorre dunque chiedersi se ad ogni nuova esigenza deve corrispondere una norma, o talora semplici estensioni interpretative o della prassi, oppure riformulazioni di norme e non la loro moltiplicazione. Occorre anche vigilare, per quanto realisticamente possibile, sulla tentazione della politica di preferire interventi legislativi più facilmente intestabili a merito dei partiti e dei parlamentari proponenti.
Per questo lascia perplessi, anzi preoccupa, che il nuovo assalto di semplificazione non sia accompagnato da un dibattito pubblico largamente partecipato, dagli specialisti innanzitutto (di diritto, di gestione, di organizzazione, …), ma ancor più dalle scelte culturali. Che criterio dobbiamo darci per decidere quanto è indispensabile una nuova norma, quando bisogna far funzionare meglio quella esistente, quando si deve aggiungere una norma specifica e quando,si deve lavorare sulla applicabilità della norma generale, e così via.
Altrimenti la difficoltà di intravedere la luce attraverso il groviglio porterà sempre alla illusione che la cosa giusta da fare sia una nuova norma ad hoc, peggiorando così il groviglio. Le buone regole semplificano la vita. Rendono chiari e certi i percorsi (del fare impresa, della vita sociale e civile…). Le regole malfatte, tanto più se sovrabbondanti, complicano ed impastoiano la vita.
Si vorrebbe sempre concludere con le risposte. Spesso però si riesce solo a rilanciare le domande. Perché i partiti hanno così poco da dire sulla semplificazione? Sanno solo sollecitarla? La lasciano nelle mani dell’amministrazione? Sono diventati luoghi senza competenze? Non dovrebbe la politica misurarsi almeno in termini di obiettivi, principii e indirizzi, indicare l’equilibrio auspicabile e sostenibile tra il presto e il bene dell’amministrare cose pubbliche? E si può fare una vera semplificazione senza reimpostare anche in profondità il nostro diritto amministrativo?
Da lettore di cronache mi sembra che il nostro diritto amministrativo per tutelare l’interesse di uno o di pochi non esiti a posporre l’interesse di molti o di tutti. Poiché mesi, fa in una situazione di fame di medici, i nuovi specializzandi cominciarono con diverse settimane di ritardo per effetto di ricorsi amministrativi. Ecco un esempio tipico di un danno a migliaia di persone (e indirettamente all’interesse generale) per i ricorsi di pochi, almeno comparativamente. Devono esserci modi non dannosi di tutelare i ricorrenti. Analoghe riflessioni si potrebbero fare per gli appalti.
E i partiti che organizzano la scelta dei legislatori, li propongono agli elettori, configurano le commissioni parlamentari, orientano con i gruppi parlamentari, non dovrebbero dire la loro sulla politica legislativa da seguire, sugli orientamenti per dare sostenibilità e coerenza alla produzione normativa?
Vincenzo Mannino