Il 2 luglio inizierà la raccolta delle firme previste dalla Costituzione in calce ai sei quesiti referendari “per la giustizia giusta”, proposti dal Partito radicale e dalla Lega. Il Centro studi Rosario Livatino offre una prima lettura dei quesiti medesimi, verificando per ciascuno di essi – uno al giorno – i problemi di ammissibilità, gli effetti derivanti dalla sua eventuale approvazione, il differente impatto sul sistema istituzionale. Dopo le considerazioni introduttive pubblicate il 24 ( CLICCA QUI ), e l’esame del referendum sulla responsabilità civile dei magistrati, intervenuto ieri (CLICCA QUI ) valutiamo il referendum sulla “Separazione delle carriere dei magistrati sulla base della distinzione tra funzioni giudicanti e requirenti”.
Il quesito. <<Volete voi che siano abrogati: l’“Ordinamento giudiziario” approvato con Regio Decreto 30 gennaio 1941, n. 12, risultante dalle modificazioni e integrazioni ad esso successivamente apportate, limitatamente alla seguente parte: art. 192, comma 6, limitatamente alle parole: “, salvo che per tale passaggio esista il parere favorevole del consiglio superiore della magistratura”; la Legge 4 gennaio 1963, n. 1 (Disposizioni per l’aumento degli organici della Magistratura e per le promozioni), nel testo risultante dalle modificazioni e integrazioni ad essa successivamente apportate, limitatamente alla seguente parte: art. 18, comma 3: “La Commissione di scrutinio dichiara, per ciascun magistrato scrutinato, se è idoneo a funzioni direttive, se è idoneo alle funzioni giudicanti o alle requirenti o ad entrambe, ovvero alle une a preferenza delle altre”; il Decreto Legislativo 30 gennaio 2006, n. 26 (Istituzione della Scuola superiore della magistratura, nonché disposizioni in tema di tirocinio e formazione degli uditori giudiziari, aggiornamento professionale e formazione dei magistrati, a norma dell’articolo 1, comma 1, lettera b), della legge 25 luglio 2005, n. 150), nel testo risultante dalle modificazioni e integrazioni ad esso successivamente apportate, limitatamente alla seguente parte: art. 23, comma 1, limitatamente alle parole: “nonché per il passaggio dalla funzione giudicante a quella requirente e viceversa”; il Decreto Legislativo 5 aprile 2006, n. 160 (Nuova disciplina dell’accesso in magistratura, nonché in materia di progressione economica e di funzioni dei magistrati, a norma dell’articolo 1, comma 1,lettera a), della legge 25 luglio 2005, n. 150), nel testo risultante dalle modificazioni e integrazioni ad esso successivamente apportate, limitatamente alle seguenti parti: art. 11, comma 2, limitatamente alle parole: “riferita a periodi in cui il magistrato ha svolto funzioni giudicanti o requirenti”; art. 13, riguardo alla rubrica del medesimo, limitatamente alle parole: “e passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa”; art. 13, comma 1, limitatamente alle parole: “il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti,”; art. 13, comma 3: “3. Il passaggio da funzioni giudicanti a funzioni requirenti, e viceversa, non è consentito all’interno dello stesso distretto, né all’interno di altri distretti della stessa regione, ne’ con riferimento al capoluogo del distretto di corte di appello determinato ai sensi dell’articolo 11 del codice di procedura penale in relazione al distretto nel quale il magistrato presta servizio all’atto del mutamento di funzioni. Il passaggio di cui al presente comma può essere richiesto dall’interessato, per non più di quattro volte nell’arco dell’intera carriera, dopo aver svolto almeno cinque anni di servizio continuativo nella funzione esercitata ed è disposto a seguito di procedura concorsuale, previa partecipazione ad un corso di qualificazione professionale, e subordinatamente ad un giudizio di idoneità allo svolgimento delle diverse funzioni, espresso dal Consiglio superiore della magistratura previo parere del consiglio giudiziario. Per tale giudizio di idoneità il consiglio giudiziario deve acquisire le osservazioni del presidente della corte di appello o del procuratore generale presso la medesima corte a seconda che il magistrato eserciti funzioni giudicanti o requirenti. Il presidente della corte di appello o il procuratore generale presso la stessa corte, oltre agli elementi forniti dal capo dell’ufficio, possono acquisire anche le osservazioni del presidente del consiglio dell’ordine degli avvocati e devono indicare gli elementi di fatto sulla base dei quali hanno espresso la valutazione di idoneità. Per il passaggio dalle funzioni giudicanti di legittimità alle funzioni requirenti di legittimità, e viceversa, le disposizioni del secondo e terzo periodo si applicano sostituendo al consiglio giudiziario il Consiglio direttivo della Corte di cassazione, nonché sostituendo al presidente della corte d’appello e al procuratore generale presso la medesima, rispettivamente, il primo presidente della Corte di cassazione e il procuratore generale presso la medesima.”; art. 13, comma 4: “4. Ferme restando tutte le procedure previste dal comma 3, il solo divieto di passaggio da funzioni giudicanti a funzioni requirenti, e viceversa, all’interno dello stesso distretto, all’interno di altri distretti della stessa regione e con riferimento al capoluogo del distretto di corte d’appello determinato ai sensi dell’articolo 11 del codice di procedura penale in relazione al distretto nel quale il magistrato presta servizio all’atto del mutamento di funzioni, non si applica nel caso in cui il magistrato che chiede il passaggio a funzioni requirenti abbia svolto negli ultimi cinque anni funzioni esclusivamente civili o del lavoro ovvero nel caso in cui il magistrato chieda il passaggio da funzioni requirenti a funzioni giudicanti civili o del lavoro in un ufficio giudiziario diviso in sezioni, ove vi siano posti vacanti, in una sezione che tratti esclusivamente affari civili o del lavoro. Nel primo caso il magistrato non può essere destinato, neppure in qualità di sostituto, a funzioni di natura civile o miste prima del successivo trasferimento o mutamento di funzioni. Nel secondo caso il magistrato non può essere destinato, neppure in qualità di sostituto, a funzioni di natura penale o miste prima del successivo trasferimento o mutamento di funzioni. In tutti i predetti casi il tramutamento di funzioni può realizzarsi soltanto in un diverso circondario ed in una diversa provincia rispetto a quelli di provenienza. Il tramutamento di secondo grado può avvenire soltanto in un diverso distretto rispetto a quello di provenienza. La destinazione alle funzioni giudicanti civili o del lavoro del magistrato che abbia esercitato funzioni requirenti deve essere espressamente indicata nella vacanza pubblicata dal Consiglio superiore della magistratura e nel relativo provvedimento di trasferimento.”; art. 13, comma 5: “5. Per il passaggio da funzioni giudicanti a funzioni requirenti, e viceversa, l’anzianità di servizio è valutata unitamente alle attitudini specifiche desunte dalle valutazioni di professionalità periodiche.”; art. 13, comma 6: “6. Le limitazioni di cui al comma 3non operano per il conferimento delle funzioni di legittimità di cui all’articolo 10, commi 15 e 16, nonché, limitatamente a quelle relative alla sede di destinazione, anche per le funzioni di legittimità di cui ai commi 6 e 14 dello stesso articolo 10, che comportino il mutamento da giudicante a requirente e viceversa.”; il Decreto-Legge 29 dicembre 2009 n. 193, convertito con modificazioni nella legge 22 febbraio 2010, n. 24 (Interventi urgenti in materia di funzionalità del sistema giudiziario), nel testo risultante dalle modificazioni e integrazioni ad essa successivamente apportate, limitatamente alla seguente parte: art. 3, comma 1, limitatamente alle parole: “Il trasferimento d’ufficio dei magistrati di cui al primo periodo del presente comma può essere disposto anche in deroga al divieto di passaggio da funzioni giudicanti a funzioni requirenti e viceversa, previsto dall’articolo 13, commi 3 e 4, del Decreto Legislativo 5 aprile 2006, n. 160.”?».
Per cogliere la portata del lungo quesito appare opportuno identificare in modo distinto le disposizioni colpite dall’abrogazione:
a) art. 192 co. 6 del r.d. 30 gennaio 1941 n. 12, di approvazione dell’“Ordinamento giudiziario”, nel testo allegato al medesimo regio decreto e altresì risultante dalle modificazioni e integrazioni successivamente apportate, limitatamente alle parole: “, salvo che per tale passaggio esista il parere favorevole del consiglio superiore della magistratura”.
La disposizione disciplina il cosiddetto tramutamento dei magistrati, ossia il trasferimento chiesto dal magistrato ad altra sede e/o ad altra funzione; la norma, desueta poiché superata da norme successive in tema di competenze del C.S.M., prevede che sia il Ministro a valutare le domande di trasferimento e che, nel caso in cui il trasferimento comporti anche il mutamento della funzione, vi sia il parere favorevole del C.S.M.
b) art. 18 co. 3 della l. 4 gennaio 1963 n. 1 (Disposizioni per l’aumento degli organici della magistratura e per le promozioni) nel testo risultante dalle modificazioni e integrazioni ad essa successivamente apportate, limitatamente alle seguenti parole: “La Commissione di scrutinio dichiara, per ciascun magistrato scrutinato, se è idoneo a funzioni direttive, se è idoneo alle funzioni giudicanti o alle requirenti o ad entrambe, ovvero alle une a preferenza delle altre.”
La norma, anch’essa desueta e superata dalla legislazione successiva in tema di progressione di carriera dei magistrati, stabilisce i compiti della Commissione di scrutinio, istituita ai sensi dell’art. 45 del d.P.R. 16 settembre 1958 n. 916, e di fatto non più operante. L’approvazione del quesito non avrebbe quindi alcun effetto sostanzialmente innovativo, poiché si tratta di disposizioni che la legislazione in tema di attribuzioni del C.S.M. e di progressione di carriera dei magistrati, intervenuta dopo di esse, ha reso non più operante.
c) una serie di articoli del d. lgs. 5 aprile 2006, n. 160, che non si riportano nuovamente per brevità. E’ il complesso delle norme che regolano il passaggio da una funzione all’altra, attualmente sottoposto a limitazioni, sia relativamente al numero di volte in cui è possibile chiederlo, sia quanto al tempo che deve intercorrere tra un passaggio e l’altro, sia infine quanto agli ambiti circondariali e distrettuali nei quali è consentito; stabilisce, inoltre, il procedimento da osservare per la formulazione del parere da parte del C.S.M.
L’abrogazione delle predette disposizioni fa sì che al magistrato che sia stato destinato, all’atto dell’assunzione in servizio, a una funzione – P.M. o giudice -, sia precluso definitivamente di chiedere il passaggio all’altra.
L’effetto appare di dubbia costituzionalità, perché non interviene contestualmente sulle modalità di accesso alla magistratura: il quadro – assai incoerente – che viene fuori dal quesito è che resta un unico concorso di magistratura che consente di accedere sia alle funzioni giudicanti che a quelle requirenti. L’assegnazione alla prima sede di ufficio avviene in base a una scelta del vincitore di concorso nell’ambito delle sedi individuate dal C.S.M.: quella scelta, operata una prima volta, rimane poi fisso per l’intera carriera di lavoro, e ciò si traduce nella illegittima compressione dei diritti dei vincitori del concorso.
Infatti l’art. 106 Cost. stabilisce che le nomine dei magistrati hanno luogo per concorso e l’art. 107 co. 3 Cost. prevede inoltre che i magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni. A Costituzione invariata, pertanto, ed essendo unico il concorso, chi accede alla magistratura ha il diritto di svolgere entrambe le funzioni. Le disposizioni attualmente vigenti – oggetto del quesito referendario – hanno solo la funzione di porre le condizioni per l’esercizio di un diritto costituzionalmente fondato. È l’ulteriore conferma dell’inadeguatezza dello strumento referendario per affrontare una questione così complessa: il concorso unico per carriere separate è una contraddizione insanabile, rispetto alla quale – come per l’intera materia – vale la considerazione iniziale sulla necessità dell’intervento parlamentare.
d) art. 23 co. 1 d. lgs. 30/01/2006 n. 26 (Istituzione della Scuola Superiore della Magistratura), limitatamente alle seguenti parole: “nonché per il passaggio dalla funzione giudicante a quella requirente e viceversa”. La disposizione stabilisce l’obbligo per il magistrato che chieda il trasferimento da una funzione all’altra di frequentare, con esito positivo, il c.d. corso di riconversione delle funzioni presso la Scuola Superiore della Magistratura. L’abrogazione si pone in linea con quanto previsto con riferimento alle disposizioni che attualmente regolano il passaggio da una funzione all’altra. La disomogeneità dell’esito referendario però fa restare unica la Scuola di Magistratura, pur con carriere separate, e incide invece sulle preclusioni ai corsi che si tengono al proprio interno.
e) art. 3 co. 1 del D.l. 29/12/2009 n. 193, convertito con modificazioni in legge 22/02/2010 n. 24 (Interventi urgenti in materia di funzionalità del sistema giudiziario), limitatamente alle seguenti parole: “Il trasferimento d’ufficio dei magistrati di cui al primo periodo del presente comma può essere disposto anche in deroga al divieto di passaggio da funzioni giudicanti a funzioni requirenti e viceversa previsto dall’articolo 13, commi 3 e 4, del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160”. La norma regola la copertura delle sedi cosiddette disagiate, rimaste cioè vacanti a seguito di plurimi bandi di copertura, e prevede la possibilità che vengano coperte anche in deroga alla normativa che pone limiti e condizioni in materia di passaggio di funzioni.
L’effetto abrogativo di questa disposizione, in assenza di altri interventi che regolino complessivamente l’accesso differenziato in magistratura, avrebbe l’effetto di limitare gravemente la possibilità di coprire sedi giudiziarie poco appetite perché spesso in territori a elevata densità criminale.
** Nell’esame dei singoli quesiti ci avvarremo dei testi di essi pubblicati su https://www.referendumgiustiziagiusta.it/, sapendo – come informano i promotori – che essi sono provvisori, e faranno fede quelli pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale a seguito del deposito in Cassazione.
Pubblicato su Centro Studi Livatino ( CLICCA QUI )
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