Con l’intervento che pubblichiamo oggi, che riprende e rielabora un articolo comparso sul quotidiano la Verità del 18 febbraio, il presidente emerito di sezione della Cassazione Pietro Dubolino affronta uno dei punti qualificanti della riforma dell’ordinamento giudiziario proposta dal ministro Cartabia.
1. Potrà anche apparire giustificata la diffusa opinione che, come previsto nel disegno di legge governativo sulla riforma (l’ennesima) della giustizia, si dovrebbe precludere ai magistrati eletti a cariche politiche o che abbiano svolto, per un certo tempo, incarichi di natura politica, la possibilità di tornare a esercitare funzioni giudiziarie, una volta che il mandato o l’incarico politico siano cessati.
E tuttavia un tale provvedimento potrebbe dar luogo a non pochi dubbi di incostituzionalità per contrasto, anzitutto, con l’art. 51 comma 3 della Costituzione, ove è stabilito che chiunque sia stato chiamato a funzioni pubbliche elettive ha il diritto “di conservare il suo posto di lavoro”. E per “posto di lavoro” non può che intendersi quello occupato al momento dell’elezione o altro equivalente, salvo che ciò sia divenuto impossibile perché, per esempio, il posto sia stato soppresso o l’impresa nella quale l’interessato lavorava abbia cessato la sua attività. Appare quindi arduo sostenere che nel caso del magistrato che, al momento dell’elezione, esercitava funzioni giudiziarie, gli si possa legittimamente negare, a mandato esaurito, il diritto di tornare ad esercitare, essendovene sempre la possibilità, quelle stesse funzioni, destinandolo invece (come pare sia previsto nel disegno di legge) a funzioni tutt’affatto diverse, quali potrebbero essere quelle di natura amministrativa presso il Ministero della giustizia o altra pubblica amministrazione.
2. Ulteriore contrasto potrebbe poi essere quello con gli art. 3 comma 1 e 98 comma 3 della Costituzione. Quest’ultimo, infatti, nel prevedere la possibilità che per legge possa essere limitato il diritto di iscrizione ai partiti politici da parte non solo dei magistrati, ma anche dei militari di carriera in servizio attivo, dei funzionari e agenti di polizia e dei rappresentanti diplomatici e consolari all’estero, si basa chiaramente sul presupposto che tutti indistintamente questi soggetti siano da ritenere, per così dire, “a rischio” di strumentalizzazione delle loro funzioni per finalità di ordine politico, e si debba quindi salvaguardare, per quanto possibile, non solo la sostanza, ma anche l’apparenza della loro più assoluta equidistanza da ogni e qualsiasi partito o movimento politico. Di qui la evidente difficoltà di considerare legittimo, rispetto al principio di uguaglianza, il divieto per i soli magistrati, e non anche per tutti gli altri, di tornare ad esercitare, a fine mandato elettorale, le loro precedenti funzioni.
Ma, a questo punto, ci si potrebbe chiedere se non valga comunque la pena di varare un provvedimento che, pur a rischio di incostituzionalità, fosse effettivamente idoneo a ripristinare un adeguato livello di credibilità della magistratura, da tempo gravemente compromesso (specie quello della magistratura penale) per varie cause, tra le quali, in primo luogo, quella costituita dalla non rara strumentalizzazione delle funzioni giudiziarie per fini che ad esse sono del tutto estranei.
La risposta non sembra che possa essere positiva. Occorre infatti considerare che tra i fini di quella strumentalizzazione non sempre vi è quello di realizzare il desiderio del magistrato di intraprendere una carriera politica, ma vi è, il più delle volte, soltanto quello di acquisire notorietà e prestigio da spendere per la progressione in carriera nell’ambito della stessa magistratura o per l’accesso ad organismi a essa collegati, quali, ad esempio, il Consiglio superiore della magistratura o la Corte costituzionale; e ciò mediante un uso assai disinvolto e avventuroso, specialmente da parte dei magistrati del pubblico ministero, dei poteri dei quali essi sono investiti, avendo come obiettivo più quello di una forte esposizione mediatica che quello (pur sbandierato), di una affermazione della legalità e della giustizia. Basti pensare, per averne conferma, ai sempre più numerosi casi, emergenti dalle quotidiane cronache giudiziarie, di processi avviati con grande clamore mediatico (oltre che con notevole dispendio di danaro pubblico) a carico di esponenti politici o di manager di grandi imprese e poi conclusisi, dopo lunghi anni, con pressoché generali assoluzioni.
3. Stando così le cose, se veramente si volesse affrontare il problema alla radice, se non per risolverlo ma, quanto meno, per attenuarlo, occorrerebbe rendersi conto che quella radice non va individuata soltanto nell’esistenza delle c.d. “porte girevoli” che consentono al magistrato di entrare in politica e rientrare poi in magistratura al termine del mandato o dell’incarico. Essa, infatti, si ritrova anche e soprattutto nell’ abnorme e incontrollato margine di discrezionalità, inevitabilmente connotato anche da colorazioni politiche, di cui dispongono, a partire dall’entrata in vigore (nel lontano 1988) del vigente codice di procedura penale, i magistrati del pubblico ministero nel ricercare, di loro iniziativa, le ipotetiche “notizie di reato”, per poi scegliere, tra esse, volendo, quelle più “succulente”, sulla base delle quali instaurare i procedimenti penali suscettibili di dar luogo a maggiore visibilità.
Ben diversa era, in precedenza, la funzione del pubblico ministero, quale risultava nel sistema del codice di procedura penale in vigore fino al 1988 ed al quale si erano chiaramente ispirati anche i Padri costituenti nel dettare le norme sull’ordinamento e le funzioni della Magistratura. In quel sistema, infatti, gli uffici del pubblico ministero erano essenzialmente preposti non alla ricerca ma alla sola ricezione delle notizie di reato, per valutarne, in primo luogo, la credibilità e la fondatezza giuridica e poi passare, dopo l’esito positivo di questo primo vaglio, al reperimento delle prove e infine, a seconda del risultato, alle conseguenti determinazioni circa l’esercizio o meno dell’azione penale. E le notizie di reato potevano (come possono ancora) provenire, oltre che da organi di polizia o da pubblici ufficiali che ne fossero venuti a conoscenza nell’esercizio o a causa delle loro funzioni, anche da qualsiasi soggetto privato; il che escludeva (ed escluderebbe ancora) il pericolo che il pubblico ministero potesse essere informato dei fatti di potenziale rilievo penale solo a iniziativa di organi più o meno controllati o controllabili dal potere politico.
4. La prima cosa da fare, quindi, dovrebbe essere quella di tornare al modello originario del pubblico ministero imponendo a quest’ultimo, come condizione indispensabile per l’instaurazione di un procedimento penale a carico di chicchessia, quella che la notizia di reato non sia stata da lui ricercata ma gli sia stata fatta pervenire da parte di chi ne abbia obbligo o facoltà in una delle forme previste dal codice di procedura penale (denuncia, querela, istanza e simili).
A ciò occorrerebbe poi aggiungere il ripristino (ormai da molti studiosi apertamente auspicato) dell’immunità parlamentare quale delineata nella originaria formulazione dell’art. 68 della Costituzione, secondo cui anche per la sola instaurazione di un procedimento penale a carico di un parlamentare, e non soltanto (come ora è previsto) per l’adozione di determinati provvedimenti incidenti sulla libertà personale o sulla segretezza delle comunicazioni, era necessaria l’autorizzazione a procedere della Camera alla quale il parlamentare apparteneva; disciplina, questa, che, peraltro era ed è ancora comune a gran parte dei paesi retti da regimi democratici.
Vero è che essa, a suo tempo, aveva dato luogo (e potrebbe ancora dar luogo) a notevoli abusi in favore dei parlamentari accusati di delitti, a volte anche gravi. Altrettanto vero, però, è che la sua soppressione è stata causa di altri e numerosi abusi, da ritenere più gravi dei primi, in quanto commessi in danno di persone poi risultate innocenti e, talvolta, anche con grave pregiudizio di interessi economici di rilievo per l’intera collettività nazionale. Se così è, non dovrebbero esserci dubbi su quale dovrebbe essere la scelta giusta da compiere.
È una scelta alla quale, presto o tardi, non ci si potrà sottrarre. In un sistema democratico, infatti, non può ammettersi che un potere privo di investitura popolare e, quindi, di responsabilità politica, qual è la magistratura, goda, al tempo stesso, di una assoluta indipendenza e di una totalmente incontrollata discrezionalità nel compimento di scelte che abbiano o possano avere anche un significato politico. Se non si eliminano o quanto meno non si riducono ai minimi termini i margini di una tale discrezionalità, il prezzo da pagare rischia di essere, fatalmente, quello di una riduzione, in un modo o nell’altro, dell’indipendenza.
Pietro Dubolino
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