Siamo arrivati al momento buono: il varo del leggendario Recovery Plan (Piano Nazionale di Ripresa e di resilienza – PNRR – o anche Next Generation Italia), documento essenziale per poter concorrere all’assegnazione di sovvenzioni o di prestiti a valere sul programma europeo Next Generatio EU, nuovo strumento dell’UE per una ripresa che sappia essere resiliente, a integrazione del Quadro Finanziario Pluriennale per il periodo 2021-27.

La Commissione Europea è autorizzata a contrarre prestiti, per conto dell’Unione, sui mercati dei capitali per 672,5 miliardi di euro (Recovery and Resilience Facility) e a utilizzare 77,5 miliardi (da destinare unicamente a sovvenzioni agli stati membri)attinti da cinque programmi europei già in essere più uno (REACT-EU) costituito ad hoc allo scopo di rafforzare l’economia e l’occupazione nelle regioni dell’UE maggiormente colpite dalla pandemia di COVID-19. Il totale delle risorse (750 miliardi) verrà suddiviso fra 390 miliardi destinati a sovvenzioni e 360 miliardi destinati a prestiti.

Il 70 per cento delle sovvenzioni dovrà essere impegnato nel 2021 e nel 2022 secondo criteri di assegnazione predeterminati (popolazione, inverso del PIL pro capite e tasso medio di disoccupazione negli ultimi cinque anni rispetto alla media UE (2015-19), mentre il 30 per cento dovrà essere impegnato nel 2023 tenendo conto del calo reale del PIL nel 2020 e nel periodo cumulato 2020-21 (che vengono a sostituire il parametro riguardante la disoccupazione).

L’erogazione dei prestiti, che devono essere richiesti entro il 31.08.2023, è subordinata alla stipulazione di un accordo fra ogni Stato e la Commissione Europea. Il volume massimo dei prestiti ottenibile da ciascun Stato membro non dovrà superare il 6,8 per cento del suo reddito nazionale lordo del 2019, ma questo limite potrà essere aumentato in circostanze eccezionali, da valutare caso per caso. È prevista la possibilità di ottenere prefinanziamenti, per un importo del 13 per cento, che verrebbero versati nel 2013. Il resto dei fondi sarà corrisposto con riferimento al raggiungimento degli obiettivi concordati.

Ad ogni modo, per ottenere le risorse di cui si parla gli stati membri dovranno predisporre dei PNRR, nei quali dovranno essere definiti i programmi di investimenti e di riforme prer il periodo 2021-27, che saranno valutati dalla Commissione Europea e deliberati dal Consiglio Europeo. Questo piano deve essere coerente con le raccomandazioni specifiche per Paese dettate dal Consiglio Europeo, ma soprattutto con gli obiettivi dei tre assi d’intervento condivisi a livello europeo:

  • digitalizzazione e innovazione;
  • transizione ecologica;
  • inclusione sociale.

A tal fine, il piano dovrà destinare almeno il 37 per cento delle risorse ottenute al sostegno della transizione verde, compresa la biodiversità, e destinare almeno il 20 per cento alla trasformazione digitale.

Da noi, la costruzione del PNRR ha preso l’avvio con il varo di un primo documento predisposto dal Dipartimento Interministeriale per gli Affari Europei e approvato dal Parlamento il 13 ottobre.2020. Esso era poco più che un’esercitazione accademica che seguiva pedissequamente le tassonomie indicate dalla Commissione Europea, senza rilevare le ripetizioni presenti in esse, senza far riferimento agli obiettivi (finali e intermedi) che le singole voci sottendono, dando esemplificazioni assai generiche sul contenuto di cluster, senza fornire alcuna indicazione economica quantitativa sulle missioni e sui progetti; appunto un’esercitazione accademica sui desiderata  poco più.

L’applicazione empirica delle linee guida contenute nel precedente documento si ebbe con l’aggiornamento (presentato al Consiglio dei Ministri del 6 dicembre 2020), documento che indicava le riforme e gli investimenti «per una transizione green, smart and healthy». Pur abbondando oltre il necessario nella presentazione delle riforme in termini puramente qualitativi, il documento cercava di quantificare, a livello di missioni e di componenti delle stesse «funzionali a realizzare gli obiettivi economico-sociali definiti nella strategia del Governo», un ammontare stimato in 196 miliardi di euro, a fronte dei 208,9 miliardi definiti dal Consiglio Europeo del luglio 2020.

Terzo atto del processo di costruzione del PNRR italiano fu la presentazione al Consiglio dei Ministri del 12 gennaio 2021, su proposta del Ministro dell’Economia e delle Finanze, di un nuovo Next Generation Italia, presentante modificazioni non marginali rispetto alla bozza di PNNR del 6 dicembre precedente. In primis, l’importo delle risorse finanziarie che il programma Next Generation EU dovrebbe apportare. Questo nuovo Piano partiva da un importo di 210,9 miliardi di euro (la cui fonte non era indicata: presumibilmente la Recovery and Resilience Facility) cui ne aggiungeva 13 provenienti dal Programma REACT-EU, per un totale di 223,9 miliardi di euro, anche se faceva marginalmente cenno anche a 87,80 miliardi di euro recuperabili da altri programmi europei (fondi strutturali e d’investimento, Fondo Europeo Agrario per lo Sviluppo Regionale e dalla Programmazione di Bilancio 2021-26.

Il Consiglio dei Ministri approvò il Piano presentato con alcune modificazioni, fra le quali il riconoscimento a pieno titolo dell’integrazione di risorse marginalmente già presenti nella proposta di Piano. Precisamente, 7,9 miliardi di euro riguardo ad alcuni fondi strutturali europei e 80 miliardi dalla Programmazione di Bilancio 2021-26, che portano a un totale di 311,8 miliardi di euro.

Il Piano fa pienamente suoi i predetti tre assi d’intervento condivisi a livello europeo e individua i nodi da risolvere per rilanciare lo sviluppo nazionale:

  • l’insoddisfacente crescita economica dovuta, non solo alla debole dinamica degli investimenti produttivi, ma anche a una serie di fattori strutturali: la dinamica demografica declinante dovuta al basso tasso di natalità, la ridotta dimensione media delle imprese, l’incompleta transizione digitale e verso un’economia basata sulla conoscenza;
  • le disparità di reddito, di genere, fra le generazioni e i territori;
  • la debole capacità amministrativa del settore pubblico.

Le linee d’intervento e le politiche da attuare con il Piano devono essere accompagnate da riforme di contesto, come quelle riguardanti la complessità e la lentezza della giustizia, alcune componenti del sistema tributario, il mercato del lavoro nella direzione di una maggiore equità. Il Piano individua anche, quali priorità trasversali che attraversano tutti i diversi campi d’interesse che compongono il Piano: la Parità di genere, i Giovani e il Mezzogiorno.

In applicazione dei predetti obiettivi, il Piano individua le linee d’azione nella forma di cluster di progetti omogenei che vanno a individuare le missioni, che grosso modo confermano quelle contenute già nel Piano dell’ottobre 2020:

  1. Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura.
  2. Rivoluzione verde e transizione ecologica.
  3. Infrastrutture per una mobilità sostenibile.
  4. Istruzione e ricerca.
  5. Inclusione e coesione.
  6. Salute.

Ogni missione raggruppa da 2 a 5 componenti funzionali a realizzare gli obiettivi economico-sociali definiti dalla strategia del Piano, per un totale 16 componenti. Le componenti, a loro volta, si articolano in 48 linee d’intervento. Missioni, componenti funzionali e linee d’intervento.

Ad ogni modo, anche l’ultima versione del PNRR impiega abbondantemente il termine progetto , ma in modo improprio. Questo in quanto si può parlare di “progetto” solo se va oltre l’indicazione del campo in cui l’intervento si muove e dell’obiettivo finale (e gli eventuali obiettivi intermedi) che l’intervento si prefigge di raggiungere, per scendere nel dettaglio delle operazioni attuative, dei tempi di attuazione, della quantificazione dei costi e dei benefici economici e sociali preventivati. Gran parte dei precedenti elementi caratterizzanti un “progetto” non sono riportati nei progetti riportanti nei tre Next Generatio Italia, compreso l’ultimo.

Inoltre, nei piani stessi non è data alcuna indicazione riguardo al processo da seguire per passare, per ogni linea d’intervento, ai progetti veri e propri. Come vengono raccolti i vari progetti: elaborati direttamente dal ministero o dai ministeri competenti oppure progetti predisposti dalle regioni o da altri enti pubblici o da soggetti terzi e acquisiti a séguito di bando pubblico o per trattativa privata fra il ministero o i ministeri competenti e i proponenti esterni oppure seguendo procedimenti poco o nulla trasparenti?

Si noti che, poiché il PNRR non contiene specifici progetti, ma valori corrispondenti a stanziamenti di bilancio, è possibile che gli importi iscritti nel Piano siano sovradimensionati rispetto a quelli che saranno presumibilmente assegnati, e questo per introdurre elementi di flessibilità. Servirebbe a evitare di lasciare risorse inutilizzate: qualora alcuni progetti fossero bocciati dalla Commissione Europea, l’avere previsto uno stanziamento ridondante rispetto al tetto che si vuole conseguire permetterebbe di conseguire il tetto facendo riferimento ad altri progetti che concorrevano a creare la predetta ridondanza. Oppure la ridondanza potrebbe derivare dal fatto che si pena che una parte dei progetti che si vogliono realizzare potrà essere finanziata con risorse nazionali.

Non è il caso di continuare con questo tipo di minutaglie contabili – e ce ne sarebbero parecchie altre. Minutaglia non è, invece, la critica riguardante il metodo seguito in tutto il processo di costruzione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, questione di metodo assai rilevante nella prospettiva di INSIEME, fondata sul principio della relazionalità, della condivisione degli obiettivi e dei contenuti progettuali e non sull’interesse di schieramenti precostituiti.

I programmi di azione quali il PNRR devono derivare da processi di aggregazione delle istanze provenienti dai diversi saperi: quelli dei centri di competenze dello Stato e degli altri enti pubblici territoriali, fra di loro, e con i saperi espressi dalla società organizzata. Anche nel caso in esame, l’approccio corretto non deve essere il tipo dirigistico statale, come si è fatto finora (e sembra voler continuare anche nell’ultimo stadio che ci porterà alla scadenza del 30 aprile). E non si esce dal dirigismo concedendo audizioni temporanee più o meno pletoriche a partiti politici, organizzazioni rappresentative del mondo produttivo (datori di lavoro e lavoratori), del mondo culturale, del Terzo settore. Si entra nella relazionalità lavorando insieme, confrontando i propri valori, dalla declinazione dei quali emergono gli obiettivi finali particolari e, con le opportune mediazioni, quelli condivisi dalla comunità dei soggetti.

Daniele Ciravegna