Martedì 8 febbraio è stata approvata in seconda lettura alla Camera, con larghissima maggioranza (468 voti a favore, un contrario, sei astenuti), la proposta di legge costituzionale AC 3156 in materia di tutela dell’ambiente. La legge introduce nella Costituzione repubblicana i principi di tutela dell’ambiente, degli ecosistemi e della biodiversità, modificando in tal senso gli articoli 9 e 41.
Tralasciando la modifica dell’articolo 41, che peraltro solleva aspettative e preoccupazioni di non poco conto in quanto pone nuovi vincoli all’iniziativa economica privata, vorrei invece soffermarmi sulla modifica all’articolo 9. È bene ricordare che si tratta della prima volta che una legge di modifica costituzionale interviene sui primi dodici articoli, quelli che contengono i “principi fondamentali” che informano l’intera nostra Costituzione. Il testo originale dell’articolo 9, come sappiamo, recita così: “la Repubblica promuove lo sviluppo e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”. Con l’attuale modifica si è aggiunto il seguente paragrafo: “[la Repubblica] tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali”.
L’articolo 9, quello dello “Stato culturalmente impegnato” diventa così anche quello dello “Stato ecologicamente impegnato”, grazie a questa aggiunta che forse, per una maggiore omogeneità nella partizione degli argomenti, avrebbe meritato uno specifico articolo 9 bis; peraltro, rispetto alla celebrata semplicità e chiarezza del testo costituzionale, il nuovo paragrafo non si segnala per la particolare qualità stilistica, con quella congiunzione “anche” sospesa nel vuoto, alla quale manca il primo dei due costituenti della coordinazione.
L’inserimento di questa modifica proprio a complemento dell’articolo 9 non è comunque casuale; esso è la conseguenza dello sforzo interpretativo effettuato nel corso dei decenni dalla dottrina e dalla giurisprudenza per ricavare il principio di tutela ambientale, non esplicitato nel dettato costituzionale, combinando la tutela del paesaggio con il principio personalista contenuto nell’articolo 2 e la tutela della salute contenuta nell’articolo 32. In tal modo si è potuto individuare, nell’interpretazione della nostra Legge fondamentale, un “diritto all’ambiente” da intendersi come protezione delle condizioni fisiche esterne che garantiscono la salute e la piena realizzazione dell’individuo. Questa interpretazione ha richiesto una tematizzazione del termine “paesaggio” in senso estensivo, cioè non solo come conformazione del territorio prodotta nel tempo da fattori naturali e antropici, ma in senso più generale come ambiente naturale, comprensivo della sua componente biotica. Si tratta di una accezione sicuramente non contemplata dal Costituente, il quale ricavava il concetto di tutela del paesaggio dalla legge Bottai del 1939 sulle bellezze naturali e panoramiche. L’attualizzazione del concetto di paesaggio, a seguito del sorgere del problema ambientale e dell’inquinamento, si è definita attraverso alcuni pronunciamenti della Corte Costituzionale, in particolare la sentenza n. 641/1987, in cui si afferma che “l’ambiente è protetto come elemento determinativo della qualità della vita. La sua protezione non persegue astratte finalità naturalistiche o estetizzanti, ma esprime l’esigenza di un habitat naturale nel quale l’uomo vive ed agisce e che è necessario alla collettività e, per essa, ai cittadini, secondo valori largamente sentiti; è imposta anzitutto da precetti costituzionali (artt. 9 e 32 Cost.), per cui esso assurge a valore primario ed assoluto”.
Oltre che attraverso l’attività della Corte Costituzionale, lo sviluppo del concetto di paesaggio e l’introduzione del concetto di ambiente e di ecosistema nella normativa italiana sono passati attraverso l’istituzione di un Ministero per i Beni Culturali e Ambientali nel 1974 e di un Ministero dell’Ambiente nel 1986, nonché da una serie di leggi nazionali tra cui vanno menzionate almeno la Legge Galasso per la tutela delle zone di interesse ambientale del 1985, il Testo Unico in materia ambientale del 2006, la ratifica della Convenzione Internazionale sulla Biodiversità e della Convenzione Europea del Paesaggio. Inoltre, con la riforma del 2001 del Titolo V, la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema vennero inserite nella modifica dell’articolo 117 della Costituzione, che disciplina le competenze Stato-Regioni; pertanto l’attuale riscrittura dell’articolo 9, più che introdurre nella Legge fondamentale questi concetti, non fa che ribadirne il carattere di diritti primari.
L’iniziale lacuna della nostra Costituzione in materia di ambiente, perfettamente giustificabile per l’epoca della sua stesura, ha determinato degli effetti che a posteriori possiamo giudicare positivamente.
Sul piano del diritto costituzionale, essa ha comportato una costruzione del concetto di tutela ambientale fondata sul principio personalista, e quindi in funzione dell’individuo e dei suoi diritti: una formulazione nella quale un movimento politico ispirato al popolarismo cristiano può facilmente riconoscersi, in quanto compatibile con il primato della persona e la superiorità ontologica dell’uomo sulle cose create che è ben presente nella Dottrina della Chiesa.
Sul piano del diritto amministrativo, lo sviluppo della nozione di ambiente a partire da quella di paesaggio ha determinato che si elaborassero degli strumenti urbanistici unitari per la tutela di entrambi, quali le valutazioni ambientali strategiche (VAS), le valutazioni di impatto ambientale (VIA) e i Piani Paesistici Regionali.
Sotto questi ultimi due profili, il nuovo testo costituzionale determina effettivamente degli elementi di novità, forieri di effetti sul piano giurisprudenziale e legislativo.
Da una parte l’ambiente e la biodiversità diventano dei beni oggetto di tutela di per sé e non più in funzione dei diritti della persona; si potrà quindi introdurre norme a tutela di ambiente e animali che limitino le libertà individuali anche se esse non apportano alcun beneficio alla collettività? D’altra parte, anche il paesaggio e l’ambiente, prima inscindibili, divengono due beni distinti. Anche in questo caso si corre il rischio di conflitti tra due beni tutelati, entrambi di rango costituzionale.
Un esempio concreto, per intendersi, è quello degli impianti per la produzione di energie rinnovabili: i parchi eolici e fotovoltaici comportano un elevato consumo di suolo, modificano profondamente l’aspetto del paesaggio e la visibilità dell’edilizia storica. La loro realizzazione può quindi essere in contrasto con le norme di tutela del paesaggio contenute nei piani paesaggistici e nel Codice dei Beni Culturali; viceversa (e qui interviene anche la modifica dell’articolo 41 della Costituzione) tali opere potrebbero essere considerate necessarie alla tutela ambientale ai fini della transizione ecologica e del contrasto al riscaldamento globale. Se si considera che i procedimenti autorizzativi per la realizzazione degli impianti energetici usano lo strumento della conferenza di servizi tra le varie amministrazioni coinvolte, con decisioni deliberate a maggioranza, si intuisce facilmente come tali conflitti andranno a risolversi. Questi rischi giustificano l’atteggiamento cauto, se non sospetto, che per ora mi pare di cogliere presso il personale tecnico-scientifico degli enti preposti alla tutela del territorio, a dispetto del generale e acritico entusiasmo manifestato dall’opinione pubblica, dalla politica e da tutte le associazioni ambientaliste.
Roberto Knobloch
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