Il 2 luglio inizierà la raccolta delle firme previste dalla Costituzione in calce ai sei quesiti referendari “per la giustizia giusta”, proposti dal Partito radicale e dalla Lega. Il Centro studi Rosario Livatino offre una prima lettura dei quesiti medesimi, verificando per ciascuno di essi – uno al giorno – i problemi di ammissibilità, gli effetti derivanti dalla sua eventuale approvazione, il differente impatto sul sistema istituzionale. Dopo le considerazioni introduttive ( CLICCA QUI ), l’esame del referendum sulla responsabilità civile dei magistrati, (CLICCA QUI ), quello sulla separazione delle carriere (CLICCA QUI ), e quello sulla “Custodia cautelare” (CLICCA QUI), valutiamo oggi il quesito sull’Abrogazione del testo unico in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo (legge Severino).
Il quesito.
 “Volete voi che sia abrogato il decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235, recante «Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell’articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190»?”

1. Il quesito referendario relativo alla abrogazione della c.d. Legge Severino (d.lgs. n. 235/2012) si propone come effetto quello di tornare al regime delle incandidabilità vigente prima del 2013. Per questo motivo, nonostante la molteplicità degli istituti contenuti nella legge (rectius: d.lgs.) stessa, il quesito manifesta una omogeneità di fondo sotto il profilo effettuale che potrebbe giustificarne l’ammissibilità. Nel dettaglio, lo scenario che si produrrebbe in caso di successo del quesito referendario deve essere ricostruito e valutato distintamente a seconda dei comparti sui quali il d.lgs. n. 235/2012 è intervenuto.
Per quanto riguarda i primi due capi della legge (rectius: d.lgs), essi hanno a oggetto le cause ostative all’assunzione e allo svolgimento delle cariche di deputato, di senatore, di membro del Parlamento europeo spettante all’Italia, nonché all’assunzione e allo svolgimento degli incarichi di Governo nazionale, come definiti dall’art. 1 co. 2 della legge n. 215/2004.
2. Sotto il profilo sostanziale, esso stabilisce le preclusioni suddette a carico di: a) coloro che hanno riportato condanne definitive a pene superiori a due anni di reclusione per i delitti, consumati o tentati, previsti dall’articolo 51 co. 3-bis e 3-quater, del codice di procedura penale; b) coloro che hanno riportato condanne definitive a pene superiori a due anni di reclusione per i delitti, consumati o tentati, previsti nel libro II, titolo II, capo I, del codice penale; c) coloro che hanno riportato condanne definitive a pene superiori a due anni di reclusione, per delitti non colposi, consumati o tentati, per i quali sia prevista la pena della reclusione non inferiore nel massimo a quattro anni, determinata ai sensi dell’articolo 278 del codice di procedura penale. Si stabiliscono poi le norme procedurali per sancire l’incandidabilità, la mancata proclamazione e la decadenza.
Ferma la previsione di norme in materia di ineleggibilità e incompatibilità (cf., in particolare, il d.P.R. n. 361/1957 per Camera dei Deputati, il d.lgs. n. 533/1993 per il Senato, l’atto del Parlamento Europeo del 20 settembre 1976, la legge n. 215/2004 per gli incarichi di Governo nazionale), il regime precedente alla legge Severino non prevedeva norme di carattere generale in materia di “incandidabilità” per deputati, senatori, membri del Parlamento europeo e incarichi di Governo. In relazione a una serie di reati, esso poteva (e può tutt’oggi, a prescindere dalla legge Severino: cfr. art. 15 del d.lgs. n. 235/2012 stesso) disporre la pena accessoria della interdizione dai pubblici uffici (art. 28 c.p.).
Sul piano sostanziale, la pena accessoria dell’interdizione dai pubblici uffici sortisce, laddove applicata, effetti di incandidabilità e decadenza del tutto assimilabili a quelli previsti dalla legge Severino, salva la circostanza che, sul piano della durata, l’art. 13 del d.lgs. n. 235/2012 dispone un raddoppio dei termini (salva previa riabilitazione: art. 15 del d.lgs. n. 235/2012). Tale differenza di durata si apprezza essenzialmente per le ipotesi per le quali la pena accessoria sarebbe l’interdizione temporanea dai pubblici uffici, poiché nei casi di interdizione perpetua comunque il limite temporale è costituito dalla riabilitazione.
3. Sul piano procedurale, la valutazione se applicare o meno la misura della pena accessoria è rimessa alla decisione caso per caso di un giudice, mentre con la legge Severino si produce un automatismo tra sentenza di condanna definitiva per determinati reati e preclusione alle cariche parlamentari, che vengono a costituire veri e propri effetti della condanna.
Maggiori differenze sussistono in caso di patteggiamento: l’incandidabilità della legge Severino opera anche in caso di patteggiamento (art. 15 co. 1 d.lgs. n. 235/2012), mentre in molti casi il patteggiamento esclude l’applicazione delle pene accessorie (art. 445 cod.proc.pen.). Tuttavia, da un lato l’inapplicabilità del patteggiamento a una serie di reati previsti dalla legge Severino (art. 444 cod.proc.pen.), e, dall’altro lato la circostanza che comunque il patteggiamento non esclude le pene accessorie in caso di pene superiori a due anni (art. 445 cod.proc.pen.) ossia alle quali si applicherebbe la legge Severino, si prestano a stemperare molti effetti pratici di tale differenza giuridica.
4. La valutazione della preferibilità tra regime precedente, cui si tornerebbe in caso di successo del referendum, e regime stabilito dalla legge Severino passa quindi essenzialmente dall’esame di due aspetti.
In primo luogo, viene in rilievo un aspetto giuridico di fondo, cioè se la riserva di giurisdizione sulle misure che incidono sui diritti costituzionalmente garantiti, come quelli all’elettorato passivo, renda opportuno qualificarle come pene accessorie, cioè come istituti sui quali si compie una specifica valutazione caso per caso da parte del giudice anche in termini di durata, come avveniva nel regime precedente rispetto alla legge Severino, piuttosto che come meri effetti penali della condanna, cioè come conseguenze che si verificano in automatico e per un tempo predefinito fino alla riabilitazione penale ex art. 178 cod.pen., come prevede la legge Severino.
Sul piano costituzionale, entrambe le soluzioni sono state considerate legittime da parte della Corte: si tratta quindi di un aspetto rimesso alla discrezionalità politica del legislatore.
Sul piano politico, è indubbio che la scelta denota una maggiore ispirazione garantista, nel caso di configurazione come pene accessorie, e una maggiore efficacia deterrente general-preventiva, nel caso di configurazione come effetti della condanna. Sempre sul piano politico, va valutato il passo indietro sul versante del messaggio general-preventivo sul punto dell’incandidabilità di soggetti condannati in via definitiva per reati di una certa gravità.
Il maggior garantismo della prima soluzione (pena accessoria), derivante dall’approvazione del referendum, rispetto alla seconda (effetti della condanna), correlato al mantenimento della legge Severino, appare tuttavia limitato, poiché anche per la pena accessoria dell’interdizione dai pubblici uffici il codice penale prevede un sindacato giurisdizionale particolarmente limitato.
5. Va poi valutato il diverso raggio applicativo della legge Severino rispetto all’istituto dell’interdizione dai pubblici uffici.
L’art. 29 cod. pen. stabilisce in generale per l’interdizione temporanea dai pubblici uffici (della durata di cinque anni) una soglia di tre anni di condanna definitiva e per l’interdizione perpetua (operativa fino alla riabilitazione) una soglia di cinque anni di condanna. La legge Severino abbassa a due anni di condanna la soglia di rilevanza per l’effetto dell’incandidabilità e detta una modulazione più articolata delle tipologie di reati che ne costituiscono presupposto. Anche per questo la valutazione è soprattutto politica: posto che ci si trova di fronte a condanne definitive, il ritorno al precedente sistema potrebbe escludere dall’incandidabilità fattispecie di reato commesso espressive di grave disvalore, e tali da incidere sull’onorabilità delle istituzioni.
6. Il terzo e il quarto Capo della legge (rectius: d.lgs) Severino hanno ad oggetto l’incandidabilità alle cariche elettive nelle Regioni e negli Enti Locali. Prima della legge Severino, la materia era già regolata da leggi speciali, che la legge Severino ha riordinato ponendosi con esse in una posizione di sostanziale continuità.
Le modifiche attengono, per quanto attiene agli enti locali, essenzialmente a un incremento del numero delle fattispecie costituenti presupposto di applicazione della misura (per quanto attiene alle Regioni: cfr. art. 7, co. 1, lett. b e c del d.lgs. n. 235/2012 in sostituzione del precedente art. 15 co. 1, lett. b della l. n. 55/1990 e correlativamente, per la sospensione, l’art. 8 del d.lgs. n. 235/2012 che estende la casistica rispetto all’art. 15, co. 4-bis della l. n. 55/1990; per quanto attiene agli enti locali: cfr. art. 10, co. 1, lett. b e c del d.lgs. n. 235/2012 in sostituzione del precedente art. 58, co. 1, lett. b del d.lgs. n. 267/2000 e correlativamente, per la sospensione, l’art. 11 del d.lgs. n. 235/2012 che estende la casistica rispetto all’art. 59 del d.lgs. n. 267/2000) e a precisazioni procedurali (per quanto attiene alle regioni cfr. le modifiche di cui all’art. 8, co. 4 rispetto al precedente c. 4-ter dell’art. 15 della l. n. 55/1990, nonché all’art. per le dichiarazioni in sede di candidature; per quanto attiene agli enti locali cfr. art. 10, co. 4 del d.lgs. n. 235/2012 e art. 12 per le dichiarazioni in sede di candidature).In sintesi, l’abrogazione della legge Severino mediante referendum non sortirebbe effetti particolarmente significativi sul punto.
7. Per concludere. È fuor di dubbio che la legge Severino richieda rettifiche in chiave garantista, ma – come per le altre materie interessate dai quesiti – lo strumento referendario non è l’istituto adatto per ottimizzare il sistema del rapporto tra vicende penali personali e onorabilità dell’istituzione pubblica le cui cariche la persona ricopre. La questione non si pone, infatti, in termini di scelta binaria tra due alternative (sì o no), ma in termini di modulazione di una disciplina particolarmente delicata e articolata, che richiede il bilanciamento di valori costituzionali diversi e potenzialmente confliggenti e la soluzione di problematiche tecnico-giuridiche particolarmente complesse.
Si pensi, a titolo esemplificativo, ai problemi che pone la normativa in materia di incandidabilità alle cariche elettive nelle Regioni e negli Enti Locali. In tale ambito, che è peraltro quello con riferimento al quale la legge Severino trova nella pratica le maggiori applicazioni, le misure interdittive temporanee sono consentite anche a fronte di sentenze non definitive (art. 11 del d.lgs. n. 235/2012) e l’escamotage adottato dalla Corte Costituzionale (sent. n. 236/2015 e successive), di qualificarle come misure cautelari di carattere amministrativo e non sanzionatorie, al fine di eludere ogni censura di contrasto con la presunzione di innocenza di cui all’art. 27 Cost. non appare francamente soddisfacente sotto il profilo della valutazione sostanziale degli effetti di esse.
Considerato che tali problemi si ponevano anche nella normativa precedente alla legge Severino, come testimonia la copiosa giurisprudenza costituzionale sull’argomento, quasi sempre confermativa della legittimità delle soluzioni adottate dal legislatore, appare evidente la strutturale inidoneità dell’istituto referendario a risolvere il problema.
8. Quel che serve è un progetto di revisione ragionato della legge Severino, più che una sua abrogazione con ritorno a uno status quo che, per molti versi, a essa si sovrappone. Con riferimento, ad esempio, alla questione menzionata dell’applicazione delle sospensioni a fronte di sentenze non definitive (art. 11 d.lgs. n. 235/2012), andrebbe introdotta la possibilità per il condannato nei gradi di merito di far sospendere l’efficacia della sentenza penale di condanna non definitiva. Diversamente da quanto avviene nel diritto civile, dove le sentenze anche non definitive, sono immediatamente esecutive, il problema della sospensione dell’efficacia della sentenza non definitiva generalmente non si pone nel diritto penale, posto che in generale (e salvo casi particolari regolati da apposite procedure) la sentenza penale di condanna non definitiva non produce di per sé effetti immediati (art. 588 cod.proc.pen.).
Tuttavia, nel momento in cui si vogliono collegare effetti immediati alla sentenza non definitiva (come avviene per la sospensione automatica per diciotto mesi, o termine inferiore nell’improbabile caso di riforma della sentenza prima del decorso di diciotto mesi, dei sindaci nel sistema della legge Severino e delle normative precedenti) appare evidente la necessità di consentire un immediato sindacato sul fumus di accoglibilità di una impugnazione. Ciò dovrebbe avvenire preferibilmente di fronte al giudice penale, per evidenti ragioni di specializzazione, ma potrebbe teoricamente avvenire anche in via incidentale di fronte al giudice civile dell’impugnazione dell’atto prefettizio di sospensione, come in teoria dovrebbe avvenire oggi.
Sennonché, la circostanza che le Procure comunichino alle Prefetture le condanne sulla base del solo dispositivo emesso a norma dell’art. 544 co. 1 cod.proc.pen. e pubblicato ai sensi dell’art. 545 cod.proc.pen., senza attendere la motivazione depositata ai sensi dell’art. 548 cod.proc.pen., fa sì che le misure di sospensione cautelare siano applicate ancor prima di conoscerne le ragioni ufficiali e, quindi, ancor prima che una impugnazione possa essere articolata (art. 585 cod.proc.pen.) e il giudice civile dell’impugnazione possa eventualmente conoscerne il fumus.
Per cui appare evidente la necessità di riformulare l’art. 11, per es. nel senso di specificare nel co. 5 che il Tribunale o la Procura comunicano al prefetto non già semplicemente “i provvedimenti giudiziari che comportano la sospensione”, bensì “i provvedimenti giudiziari comprensivi di motivazione che comportano la sospensione”. Lo stesso dicasi in merito alla necessità di introdurre nel codice penale procedure ad hoc per sospendere in via cautelare gli effetti della sentenza di condanna non definitiva in relazione alle possibili conseguenze che essa abbia ai fini dell’art. 11 del d.lgs. n. 235/2012.
Tutto ciò, lo si ribadisce, al pari di eventuali interventi sulla durata dell’incandidabilità o sulla sua applicazione in caso di patteggiamento, non può esser fatto mediante referendum abrogativo del tipo di quello rispondente al quesito proposto, ma con opportuni interventi legislativi di tipo positivo che soltanto il Parlamento o il Governo delegato dal Parlamento possono essere in grado di confezionare.

** Nell’esame dei singoli quesiti ci si avvale dei testi di essi pubblicati su https://www.referendumgiustiziagiusta.it/, sapendo – come informano i promotori – che essi sono provvisori, e faranno fede quelli pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale a seguito del deposito in Cassazione.

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