Da un recentissimo studio della SVIMEZ risulta che l’impatto economico sociale del Covid—19 è destinato ad accentuare lo squilibrio Nord/Sud se non si interviene in tempi rapidi, resi problematici dalla decisione della Commissione Ue di sospendere il Patto di Stabilità. Di conseguenza l’Italia, dovendo utilizzare tutti gli spazi di bilancio disponibili deve rimediare alla frammentazione in mille centri di potere che impedisce il contributo, peraltro indispensabile, delle20 Regioni, 8000 comuni, un centinaio di province e 14 città metropolitane. Si è venuto, cosi, a determinare quello che Carlo Cattaneo definisce “sentimento di tetra fatalità “ che ha spezzato il filo ideale che identifica nella città l’unico principio per cui passano gli oltre trenta secoli delle “istorie italiane “ .
Il manifesto sottoscritto dai Sindaci di Bergamo, Brescia, Cremona, Lecco, Mantova, Milano e Varese è un civile appello all’opinione pubblica affinché questo filo ideale venga riannodato, traducendolo in termini attuali .attraverso una coraggiosa riforma dell’’attuale regolamentazione normativa. Pertanto, bene ha fatto il Sindaco di Milano,Beppe Sala, a proporre l’avvio della stagione delle riforme, necessaria dopo il Covid 19, con una Costituente allo scopo di riformare il rapporto Stato/Enti Locali ancora condizionato da una struttura amministrativa del secolo scorso .
Nessun contributo può venire dal progetto lombardo di autonomia differenziata perché, come ha eccepito il Sindaco Sala, propone una regione accentratrice che soffoca con nuovi vincoli burocratici la Città di Milano e trascura il Mezzogiorno.
E‘una critica fondata perché questo progetto dimostra un’imperdonabile trascuratezza della storica tradizione lombarda delle autonomie locali che, con Carlo Cattaneo, non mortifica, ma esalta il ruolo del comune luogo non solo delle tradizioni civiche ma anche scambio culturale politico, ed economico. Di qui il concetto del comune i cui profili giuridici si integrano con quelli economici, essendo l’ente locale anche espressione della dimensione territorialmente disomogenea dello sviluppo economico.
E’uno schema tratto dalle Lezioni di Economia Civile del salernitano Antonio Genovesi, al quale venne affidata nel 1754, presso l’Università di Napoli, la prima cattedra di Economia al mondo. Su queste Lezioni si è formata la cultura federalista non solo di Cattaneo, ma di tutta la più illustre borghesia lombarda riformatrice(Verri, Beccaria, Rossignoli ) perché colpiti da un particolare importante. Genovesi non si limita a statuire il principio che lo Stato è il garante della pubblica felicità, ma indica anche le norme di accompagnamento che ne assicurano l’effettiva realizzazione: entrate e spese funzionali rispetto all’obiettivo ed una concezione del servizio pubblico ancor oggi attuale. In altri termini, il metodo che contraddistingue il sano pragmatismo lombardo (applicare ai problemi concreti la lucidità analitica) è nato dalle pagine napoletane di Genovesi
Tuttavia il modello Carlo Cattaneo/Antonio Genovesi, basato sull’originale intuizione della necessità d’integrare l’analisi giuridica dell’ente locale con la conoscenza degli effetti economici sul territorio dell’azione amministrativa, scomparve all’atto della realizzazione dell’Unità d’Italia. Di qui, una finanza locale articolata esclusivamente in schemi giuridico/burocratici, che ha determinato il problema degli squilibri regionali non solo tra nord e sud, ma anche all’interno di tutte le regioni. Proprio sulla spinta di questa esigenza, detto modello è prepotentemente riemerso come un fiume carsico, essendo stato recepito dalla riforma costituzionale del 2012. L’ arretramento dello Stato nazionale a causa dell’europeizzazione della politica della finanza pubblica, ha conferito rilevanza costituzionale alla necessita che la statuizione di principio venga accompagnata dalla relativa norma di comportamento. Infatti,con l’introduzione di un nuovo primo comma all’art 97, è stato assegnato al buon andamento anche una valenza finanziaria perché tutte le P.A., in coerenza con l’ordinamento della UE, devono assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.
Pertanto, il contenuto stabile del concetto di buon andamento della gestione della Pubblica Amministrazione Locale ha determinato una cornice normativa diversa da quella tradizionale di una finanza locale strumento bizzarro di sostegno alla finanza statale. Il duplice profilo del buon andamento, è stato recepito dalla legge n.56/2014 e definitivamente impostato come architettura del sistema della finanza locale con le Leggi di Stabilità 2016, 2017 e 2019 che hanno sostituito il Patto di Stabilità con la nuova disciplina del bilancio di regioni ed enti locali. Questa nuova regolamentazione ha sostituito il ruolo accentratore della Regione con quello di leadership strategica del concorso dei diversi livelli di governo locale, alla realizzazione dello stretto nesso tra equilibrio di bilancio e concorso alla stabilita del debito pubblico. In questo modello di holding pubblica locale, dotato della flessibilità necessaria per potersi conformare alle diverse esigenze delle varie realtà regionali, va allocata l’autonomia differenziata che, per detta funzionalità può superare gli squilibri territoriali, presenti all’interno di ogni regione, attraverso :
1 ) Superamento della spesa storica (più spendi più ottieni): il pareggio di bilancio semplificato, consente di valutare ex ante gli effetti di un provvedimento e di correggerli nella maniera migliore
2)Mediazioni compensative della Regione: i meccanismi di copertura e riparto del costo di superamento delle diverse articolazioni degli squilibri territoriali devono rispettare i principi dell’equilibrio del bilancio e del concorso alla stabilizzazione del debito pubblico. La declinazione operativa del “buon andamento”in termini di misurabilità empirica delle interdipendenze fiscali tra i diversi livelli di governo locale insistenti sullo stesso territorio conferisce agli strumenti di mediazione compositiva, affidati alla regione, un’effettiva operatività perché
a) svincola il meccanismo di calcolo dei saldi dal criterio della spesa storica ,assicurandone la produttività e la considerazione della realtà territoriale,particolarmente variegata
b)individua , con un criterio obiettivo, il punto di equilibrio tra le esigenze di responsabilità degli amministratori e quelle di solidarietà
c) bilancia le tendenze contrapposte alla spesa eccessiva o, viceversa, troppo scarsa evitando, cosi, l’impoverimento del territorio regionale nel suo complesso.
Pertanto, è concretamente realizzabile l’intervento finanziario compensativo gestito attraverso meccanismi espliciti di cooperazione tra gli enti locali, rappresentati dal ricorso alla flessibilità regionale (orizzontale e verticale ). Inoltre, dette compensazioni rimuovono non solo le discontinuità presenti tra i livelli di governo locale dello stesso territorio regionale, ma anche quelle tra regioni. Sono cosi anche realizzate le condizioni necessarie per consentire alle regioni di ricorrere alla flessibilità nazionale, alla quale è affidato il compito della perequazione interregionale.
L’evidenza empirica ha dimostrato che, con tale schema, è possibile contemperare l’esigenza di migliorare ed intensificare gli interventi di perequazione territoriale, e al contempo, stimolare la crescita autonomistica delle altre Regioni italiane. Questo modello di “ federalismo solidale ma responsabile” supplisce all’insuccesso di efficienza ed equità dello schema federale della legge n.49/2009, fallito perché il mancato superamento della spesa storica ha reso impraticabili i meccanismi perequativi previsti dal D.Lgsl n.68/20111.
3 ) Piani strategici delle aree Metropolitane. Il ”buon andamento”, realizzando l’individuazione della declinazione operativa dell’atto d’indirizzo, consente di superare le abituali impostazioni giuridico/autorizzatorie che hanno impedito l’adozione dei piani strategici delle aree metropolitane. Pertanto, realizzando la dimensione metropolitana dello sviluppo i Nuovi Enti di Area Vasta possono concorrere in maniera decisiva alla competitività del Paese e dei rispettivi territori superando la tradizionale modestia decisionale ristretta all’ambito territoriale
4) Non piu”calce e mattoni ”nella politica statale delle infrastrutture. Nel paragrafo IV dell’Allegato A al DEF 2017 viene compiuta un scelta di politica delle infrastrutture coraggiosamente innovativa perché viene assicurata alla politica infrastrutturale del governo centrale un profilo funzionale al concorso degli enti locali alla sostenibilità del Debito Pubblico coinvolgendo gli attori dello sviluppo locale nelle decisioni. Viene così eliminato il capitolo della spesa statale che ha, per molto tempo fornito il maggior contributo agli sprechi allocativi e distributivi della spesa pubblica, essendo il coordinamento tra la spesa del governo centrale e quella dei diversi livelli di governo locale realizzato solo con discorsi di tipo burocratico/formale
5)Lotta alla povertà: viene realizzata la novità della legge di riforma del Terzo Settore che subordina l’erogazione della spesa sociale alla valutazione del relativo impatto ambientale: in tal modo, trasformando il sostegno economico pubblico ai servizi sociali, da criterio per il riparto dei mezzi finanziari a parametro di efficienza vengono poste le basi per un sistema di sicurezze sociali informato ad un moderno criterio di sussidiarietà
6) Fondi UE: il“buon andamento“ consente di soddisfare il più importante requisito richiesto dalla UE: verificare prima dell’erogazione il rispetto dei limiti posti dal “Braccio Operativo“ del Patto di Stabilità. In tal modo la politica di coesione territoriale eviterà che le risorse finanziarie vengano spese male, non spese o, peggio, restituite, perché verrà garantito un produttivo impatto sul territorio dell’erogazione dei fondi, attraverso la simulazione dei riflessi sul saldo non negativo di competenza dell’Area Metropolitana e della regione, imputabili all’allocazione prescelta. Il Mezzogiorno è, cosi, posto nelle migliori condizioni per gestire con efficacia ed efficienza l’imponente flusso di risorse finanziarie dei recentissimi accordi in sede UE
7) Fondazioni di origine bancaria: La presidenza Acri di Giuseppe Guzzetti ha innovato profondamente il rapporto con gli enti locali delle Fondazioni di origine bancaria, per promuovere lo sviluppo dei territori sui quali sono radicate. Non più semplici stabilimenti di erogazione di mezzi finanziari, ma veri e propri investitori territoriali e locali. Questa novità viene istituzionalizzata dal modello Carlo Cattaneo /Antonio Genovesi che, sposta la funzionalità di detto raccordo dall’osservanza di mere formalità giuridiche all’effettiva capacità di spesa a concorrere al riequilibrio territoriale.
In conclusione, dalla verifica empirica dei risultati di quanto proposto risulta che l’autonomia differenziata, se allocata nel modello Carlo Cattaneo/Antonio Genovesi, realizza in maniera efficace ed efficiente il profilo finanziario del “buon andamento”.Pertanto, determinando una riduzione del rapporto Debito Pubblico/P.I.L. attraverso le maggiori risorse rese disponibili, può contrastare efficacemente la recessione determinata dal Coronavirus.
Dunque, una netta alternativa rispetto ai sindacalismo territoriale della Lega ed al meridionalismo “piagnone” che non incidono sul rapporto Debito Pubblico/P.I.L. perché ignorano l’evoluzione normativa che ha dato rilevanza al profilo finanziario del “buon andamento”.
Antonio Troisi
About Author
