La discussione sulle modalità di ristrutturazione della L.R.n. 23 /2015, promossa dal Ministero della Salute con il Rapporto Agenas, deve rispettare la pregiudiziale di Paolo Gentiloni : senza riforme nessun finanziamento. Poiché il PNRR ha dimenticato il capitolo delle riforme è necessario ricorrere ad un “attaccapanni “(per dirla con Luigi Einaudi) capace d’individuare la riforma del SSN, atta a tradurre l’utilizzo del Recovery Fund in crescita Quale può essere l’esatta logica riformatrice?
Il problema e stato risolto dal Presidente Mario Draghi che, nel Programma illustrato alle Camere, ha indicato la necessita di una riforma della sanità intesa a rafforzare e ridisegnare la sanità territoriale realizzando una forte rete di servizi di base. Questo schema è l’applicazione del metodo che lo stesso Mario Draghi ha proposto in precedenza (Financial Time del 26/03/2020) per affrontare le disastrose conseguenze dell’epidemia e della recessione economica : la questione chiave non è se, bensì come lo stato debba utilizzare al meglio il suo bilancio.
E’ dunque necessario chiedersi se i ritocchi proposti alla L.R. n.23/2015 abbiano utilizzato al meglio le possibilità offerte dal bilancio. A mio avviso certamente no essendo detta normativa espressione del “Buon Andamento ”della P.A basato sull’osservanza della legalità come unico parametro di efficienza., Pertanto, non dovendone valutare i risultati, non si avverte neanche l’esigenza delle riforme che servono ,appunto, ad individuare ed eliminare le diseconomie gestionali…
Questa carenza ha determinato il metodo “eterogeneo” della L.R. n.25/2015 che, non tenendo conto dell’impossibilita di contemperare le risorse finanziarie scarse con i bisogni sanitari illimitati ha determinato una struttura “ospedalo- centrica” nella quale ospedale e territorio sono vissuti come soggetti diversi, mentre sono attori che fanno parte dello stesso sistema. Ne è derivato l’insuccesso di efficienza ed equità del sistema sanitario lombardo ,costretto a rimediare con tagli selvaggi agli squilibri determinati dal non essere riuscito a vincere la difficile sfida del vincolo di bilancio.
In effetti non si può ignorare la riforma costituzionale del 2012 che, introducendo il Comma 1 dell’art 97, ha riconosciuto anche una nozione economica della P.A. ove l’equilibrio del bilancio e il concorso alla stabilizzazione del debito pubblico assumono la funzione di veri e propri “parametri finanziari “ del principio del “Buon Andamento “della P.A:”
Questa duplice valenza è stata tradotta dalla legge n.56/2014 in un profondo rinnovamento del rapporto Stato regione, realizzato dalla sostituzione del Patto di Stabilità Interno con la traduzione di detta valenza nel nuovo bilancio degli enti locali in vigore dal 1 /01/2016
- Ai nostri fini un esempio importante del buon uso delle possibilità offerte agli enti locali da questa “traduzione “ è rappresentato dal Piano Strategico della Città Metropolitana di Milano(2019/2021) che il Sindaco Giuseppe Sala ha impostato ottimizzando le possibilità offerte dall’ “Amministrazione di risultati “che ha sostituito la vecchia “Amministrazione di Procedure”. In particolare, superando le abituali impostazioni burocratico/giuridico/autorizzatorie, ha individuato nell’esatta declinazione operativa della duplice valenza (giuridica ed economica)del Buon Andamento della P.A l’atto d’indirizzo rappresentato dal piano strategico triennale
Ne è derivata una produzione di “beni comuni territoriali “rafforzata in una logica d’interdipendenza e di mutuo vantaggio che consente al piano strategico di estendere anche alle aree esterne i risultati ottenuti nell’area metropolitana , contribuendo all’aumento della loro competitività e, quindi ,dell’intera Lombardia. Viene così realizzato il ruolo di Motore dello sviluppo economico regionale attribuito ai nuovi Enti di Area Vasta dalla legge istitutiva e non ancora realizzato in tutte le altre Città Metropolitane.
Dunque una netta alternativa alla Regione Lombardia che, ignorando l’evoluzione normativa, continua ad impostare i rapporti con la Citta metropolitana e le altre amministrazioni comunali secondo il neocentralismo regionale della vecchia “’Amministrazione di Procedure “che soffoca i diversi livelli di governo locale, aggiungendo ai vincoli burocratici statali anche quelli regionali.
Questa positiva esperienza è particolarmente utile per realizzare lo schema di riforma proposto dal Presidente M.Draghi perché dovendo essere allocato nel nuovo Rapporto Stato/regioni , non può trattarsi di un semplice spostamento di risorse finanziarie da un ente ad un altro, come tale subordinato esclusivamente a formalità/autorizzatorie Infatti, la duplice valenza del Buon Andamento non è una semplice statuizione di principio essendo stata declinata operativamente con l’indicazione dei calcoli da fare per realizzare l’osservanza dei due parametri finanziari. Ne derivano:
- l’eliminazione del vincolo alla spesa storica (più spendi più ottieni) che premia le inefficienze.
- Il superamento dell’asimmetria tra finanza statale e finanza regionale perché anche i trasferimenti finanziari dello Stato devono essere funzionali al concorso della spesa regionale alla stabilizzazione del debito pubblico
- Obbligo a valutare l’impatto, sostituendo i soliti discorsi “omnicomprensivi” con la verifica empirica che, ottimizzando ex ante i risultati della scelta programmata, elimina le distorsioni del Patto di Stabilità Interno che, rimandando tutto ex post ,consentiva solo di prendere atto di risultati, imprevedibili ed ormai irrimediabili .
- Pertanto, rispetto al metodo eterogeneo della L.R.n 25/2015, il nuovo concetto del “Buon Andamento”, caratterizzato per essere funzionale non solo “al profilo giuridico ma anche allo stretto nesso trai due parametri finanziari alloca la gestione del SS lombardo non sulla ricerca di conciliazioni impossibili (risorse finanziarie limitate /bisogni sanitari illimitati )ma sull’osservanza delle norme di comportamento che ne garantiscono la sostenibilità finanziaria. In tal modo i singoli sistemi regionali della sanità diventano articolazione territoriale del sistema nazionale che realizza, tramite le regioni, l’equa distribuzione dei livelli essenziali dei servizi socio/assistenziali a livello regionale ed interregionale. Infatti alla regione è affidato il compito di: gestire l’intervento finanziario compensativo attraverso meccanismi espliciti di cooperazione tra gli enti locali, rappresentati dal ricorso alla flessibilità regionale (orizzontale e verticale ) ed interregionale. che individua il punto di equilibrio tra le esigenze di responsabilizzazione degli amministratori e quelle di solidarietà tra i cittadini. realizzando un federalismo sanitario solidale ma responsabile.
- Viene così superata la perversità della Conferenza dei Sindaci (art.20 della L.R.n 23/2015) contestata da 81 sindaci dell’Alto Milanese perché limita la loro partecipazione ad un ruolo burocratico/autorizzatorio Infatti viene tutelata l’autonomia e la responsabilità dei sindaci nell’erogazione dei servizi socio assistenziali sul territorio attraverso il loro concorso al bilancio dell’Area Metropolitana, al relativo Piano strategico e al pareggio di bilancio semplificato dell’intera regione.
- In conclusione l’allocazione nel nuovo rapporto Stato/regioni determinato dall’attaccapanni di Mario Draghi, della riforma proposta ne attribuisce le connotazioni necessarie per accedere al Recovery Fund perché :
1)coefficiente di realizzazione : massimo , trattandosi di norme vigenti dal 1/01/2016 può essere immediatamente realizzato
2) valutazione dell’impatto :già verificata con esito positivo.
Antonio Troisi
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