Pubblichiamo oggi con il terzo intervento di Sandro Diotallevi con il quale  si offre il risultato dell’attività del Gruppo di lavoro, da lui coordinata, su “Stato e autonomie locali. I diritti dei cittadini” cui hanno portato il contributo anche amici di altri gruppi e organizzazioni ed esperti del mondo cattolico. Oggetto della trattazione odierna sono gli assetti propri della istituzione parlamentare e quella dell’Esecutivo. Segue quanto pubblicato due giorni fa ( CLICCA QUI ) e ieri ( CLICCA QUI ). 

Parlamento e Governo: verso il regime parlamentare del Primo Ministro

L’interdipendenza globale, la crisi dei partiti politici e la gravità dei problemi che la democrazia deve affrontare richiedono che Governo e Parlamento siano messi in condizione di assicurare in misura maggiore rispetto al recente passato, piena rappresentatività, stabilità politica e rapidità di decisione.

Il Gruppo di lavoro ha convenuto sulla perdurante validità, nel nostro contesto nazionale, del regime parlamentare ritenendolo più coerente con il complessivo sistema costituzionale, interprete fedele della sovranità popolare capace di contrastare gli eccessi di personalizzazione della politica, più elastico rispetto alla forma di governo semipresidenziale. Quest’ultimo, infatti, non prevede una istituzione responsabile della risoluzione della crisi perché il Presidente della Repubblica è anche Capo dell’Esecutivo.

Al tempo stesso si ritiene necessario consolidare la posizione di sovraordinazione gerarchica del vertice dell’Esecutivo, che assume la qualificazione di “Primo Ministro” e d’introdurre contestualmente l’istituto della sfiducia costruttiva.

L’esperienza italiana, specie quella più recente, ha invece dimostrato l’utilità di un Presidente della Repubblica che, essendo fuori dal conflitto politico, possa esercitare a pieno titolo le preziose funzioni di moderatore degli equilibri costituzionali.

Queste le innovazioni proposte ai fini d’introdurre un regime ispirato ad un parlamentarismo razionalizzato:

  1. a) dopo le elezioni politiche, il candidato all’incarico di Primo Ministro, appartenente tassativamente alla Camera dei deputati, è nominato dal Presidente della Repubblica sulla base dei risultati elettorali, si presenta alla sola Camera dei deputati (nel presupposto del superamento dell’attuale bicameralismo paritario) per ottenerne la fiducia;
  2. b) il giuramento e il successivo insediamento avvengono dopo aver ottenuta la fiducia della Camera;
  3. c) al Primo Ministro che abbia avuto e conservi la fiducia della Camera, spetta il potere di proporre al Capo dello Stato la nomina e la revoca dei ministri;
  4. d) il Primo Ministro può essere sfiduciato solo con l’approvazione a maggioranza assoluta, da parte della Camera, di una mozione di sfiducia costruttiva, comprendente l’indicazione del nuovo Primo Ministro;
  5. e) il Primo Ministro in carica è titolare del potere di chiedere al Presidente della Repubblica lo scioglimento anticipato della Camera dei deputati, ma solo se non è già stata presentata una mozione di sfiducia costruttiva.

Il Gruppo di lavoro, in linea con altre proposte di riforma istituzionale avanzate nelle scorse legislature, ritiene che – in relazione alle modifiche dei regolamenti parlamentari dirette ad accelerare il procedimento legislativo ordinario (v. più avanti) – vengano costituzionalizzati i limiti alla decretazione d’urgenza contenuti nella legge n. 400 del 1988.

Una legge elettorale d’impianto proporzionale con soglia di sbarramento

Il tema della legge elettorale è connesso a quello della forma di governo. La Costituzione del 1948 ha disegnato un sistema caratterizzato dalla centralità del Parlamento e dal ruolo dei partiti. Il bipolarismo era stato presentato nei primi anni Novanta come la forma della democrazia matura, a cui anche il nostro Paese avrebbe finalmente dovuto adeguarsi. L’attuazione del bipolarismo in Italia, così come delle pasticciate normative elettorali a forte impianto maggioritario, hanno avuto esiti fallimentari.

Con la cancellazione delle preferenze, con il maggioritario e con le liste bloccate, è cresciuto il solco che separa “i politici” dalla società civile. Il bipolarismo forzato ha cercato di ingessare la vita democratica e aperto le porte da un lato all’antipolitica e dall’altro al disimpegno.

La continua crescita dell’astensionismo elettorale è un segnale chiaro e inquietante, che testimonia la profonda crisi della democrazia italiana. Si è così avviata la “partitocrazia senza partiti”, l’irresistibile affermazione delle oligarchie su un Parlamento di “nominati”.

Ogni sistema elettorale determina in gran misura il quadro politico di una nazione e condiziona pesantemente i rapporti tra partiti. Bisogna scegliere il sistema più adatto alle caratteristiche culturali, storiche e sociali di ogni territorio, soppesando le due esigenze della rappresentanza democratica e della governabilità.

Perciò in un Paese complesso e disomogeneo come l’Italia, situazione di fatto cui Politica Insieme intende porre rimedio, il  puntare su un sistema che rappresenti ragionevolmente tale complessità – territoriale, sociale e politica – è la prima garanzia della tenuta democratica e della coesione sociale del Paese.

La sua struttura sociale è naturalmente dotata di una propria, autonoma capacità di esprimere diversificati e plurali orientamenti culturali e politici, per cui risulta fortemente limitativa l’idea di costringerla a forme di rappresentanza che non rispecchino correttamente le sue molteplici articolazioni.

Bisogna riconoscere che nessun sistema elettorale reca con sé la soluzione per superare la crisi profonda della democrazia rappresentativa, essendo essa principalmente legata alla debolezza della politica, a cui sottrae sempre più spazio il dominio assoluto assunto dal “mercato” nella società globale. Inoltre, nella cosiddetta “modernità liquida” in cui ci troviamo a vivere, caratterizzata da una società frantumata e da un individualismo estremo, manca il senso di appartenenza alla comunità necessario per determinare interessi condivisi e comuni obiettivi, requisito assicurato, seppure maldestramente ed infine non assicurato, dai partiti.

Il maggioritario, che tendenzialmente conduce al bipartitismo, è un sistema poco compatibile con il pluralismo e con la rappresentatività delle forze politiche e culturali presenti nel Paese. Il proporzionale, del quale non ignoriamo i limiti sperimentati nel passato,  comporta il dialogo, la ricerca dell’intesa. Non spacca il quadro politico ma tende ad unire. È più allineato ai nostri princìpi costituzionali, che mirano a un sistema condiviso.

Consideriamo pertanto come più coerente con questo impianto l’adozione di una legge elettorale per la Camera dei deputati d’impianto proporzionale, con soglia di sbarramento del 3-4% ed introduzione della cd. “preferenza di genere”.

Consideriamo anche plausibile, alla luce del complesso delle modifiche che andiamo delineando, un uso appropriato dell’istituto del “recall”, quando l’elettorato, nel collegio interessato, riscontri da parte di un eletto il radicale tradimento degli impegni assunti. Questo istituto, che a ragione può essere ricompreso tra quelli di democrazia diretta, per non essere arbitrariamente utilizzato da chi vi abbia interesse, dovrà essere sottoposto s stretto controllo autorizzativo da parte della Corte Costituzionale.

 Superamento del bicameralismo paritario

Riteniamo che l’attuale sistema bicamerale paritario e simmetrico rappresenti una delle cause delle difficoltà di funzionamento del nostro sistema istituzionale.

A tal fine, propone che ci sia una sola Camera politica ed una seconda Camera rappresentativa delle autonomie regionali e delle autonomie locali. La Camera dei Deputati, eletta a suffragio universale e diretto, è titolare dell’indirizzo politico, ha competenza esclusiva sul rapporto fiduciario, esprime il voto definitivo sui disegni di legge.

Il Senato, i cui componenti saranno eletti dalle assemblee regionali in misura proporzionale al numero degli abitanti della Regione, potrà includere anche una quota di rappresentanti delle altre autonomie territoriali, assorbendo le funzioni della Conferenza Stato-Regioni e partecipa al procedimento legislativo. La durata in carica dei senatori sarà collegata a quella dell’assemblea che li ha eletti.

Si propone che, in linea con quanto previsto dall’ordinamento federale tedesco, la Camera dei deputati duri in carica quattro anni (o tre).

Salve le eccezioni più avanti indicate, le leggi saranno discusse e approvate dalla Camera. Il Senato potrà, entro un termine predeterminato e breve, decidere di esaminare le leggi approvate dalla Camera e proporre a quest’ultima emendamenti.

Spetterà alla Camera, entro un termine altrettanto breve, decidere sulle modifiche proposte dal Senato, potendosi prevedere per alcune categorie di leggi che il voto finale della Camera sia espresso a maggioranza assoluta. Il bicameralismo resterebbe paritario per una serie di leggi di maggiore rilievo istituzionale (le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi, le leggi elettorali, l’ordinamento della finanza regionale e locale, etc.)

 Numero dei parlamentari

Vi è una vasta e prevalente opinione pubblica che, da anni, è favorevole ad una riduzione del numero dei parlamentari, considerando eccessivo ed ingiustificato per il nostro sistema politico-costituzionale l’essere rappresentati solo politicamente – non anche territorialmente, come avviene in genere nei bicameralismi – da 945 parlamentari.

Questo sentimento, naturalmente, da tempo è corroborato – non senza un qualche argomento, sia chiaro – da un sistema mediatico abile nel radicare questo tema nelle pieghe più profonde della nostra società, alimentando quell’idea di c.d. casta, e con essa uno spirito antiparlamentarista oltre che antipolitico: fatto pericoloso, a maggior ragione in un Paese che vede  crescentemente fasce della popolazione sempre più caratterizzarsi per un analfabetismo funzionale di ritorno e per lasciar prevalere le emozioni alle ragioni, soprattutto nei momenti elettorali.

Infine il fatto che si tratta di un tema che tocca le corde profonde del concetto sostanziale di democrazia e di democraticità di un ordinamento, posto che, nel combinarsi con le leggi elettorali, il numero dei parlamentari esprime la nostra rappresentanza politica, incidendo direttamente nella concezione che il nostro ordinamento propone e realizza in concreto riguardo al rapporto tra eletti ed elettori, tra governanti e governati.

Occorre riconoscere – secondo l’indirizzo della dottrina più autorevole – che l’impatto del progetto di legge costituzionale approvato dalla precedente maggioranza di governo, ma sostenuto anche da vasti settore dell’opposizione, tuttora da sottoporre a referendum confermativo, è dirompente sul piano della rappresentanza politica perché, di fronte ad un numero inferiore di parlamentari, squilibra pesantemente il rapporto rappresentativo: ogni parlamentare sarà rappresentativo, infatti, di un numero di abitanti molto maggiore rispetto ad ora, al punto tale che si potranno avere casi limite di parlamentari rappresentativi, tra Camera e Senato, di un numero di abitanti che oscillerà tra ottocentomila e un milione. E i centri più popolosi, naturalmente, fagociteranno la rappresentanza delle aree interne del Paese, demograficamente meno popolate, e destinate a perdere chiari collegamenti politici, in quanto tecnicamente impossibilitate, per ragioni appunto demografiche, ad avere propri rappresentanti.

Una scelta diabolica, allora, che di “neutrale” non ha nulla, tranne le parole dei promotori, perché non soltanto non considera gli effetti in concreto della sua applicazione sul sistema dei partiti (distorcendo implicitamente – ma assai evidentemente – il corretto funzionamento della legge elettorale e punendo non poco le minoranze, a partire da quelle territoriali prima che da quelle politiche), ma anche perché nei fatti, nel proporre una visione apparentemente di mera tecnica, altera l’intero meccanismo di rappresentanza che l’ordinamento costituzionale tutela su tutto il territorio nazionale, arrivando a palesarsi come una vera e propria lesione costituzionale, chiamando in causa – nei fatti, di fronte alla forte divaricazione della potenzialità rappresentativa degli elettori da parte degli eletti nei diversi collegi – lo stesso paradigma dell’eguaglianza del voto, tutelato dall’art. 48 della Costituzione.

A parere del Gruppo di lavoro occorre invece puntare su una riduzione del numero dei parlamentari in ragione di una diversa ristrutturazione del bicameralismo, in modo tale da favorire, oltre ad una rappresentanza politica in senso stretto, anche una di tipo territoriale.

Non può bastare infatti la sola riduzione dei parlamentari a rendere ipso facto l’ordinamento più snello nella sua configurazione, più rapido nelle sue decisioni e meno costoso nelle sue spese, senza considerare, appunto, che non di soli numeri si tratta. E che, proprio per questa ragione, invece, sarebbe stato molto più utile – se si avevano davvero quegli intenti – affrontare innanzitutto, e congiuntamente, il tema di una partecipazione di tipo diversa dei senatori in un bicameralismo di tipo differenziato, capace cioè di rappresentare anche la forma territoriale del Paese, cioè attraverso una rappresentanza politica, appunto, di tipo territoriale invece che di tipo politico.

In tale prospettiva, effetto del superamento del bicameralismo paritario, occorre calcolare il numero di parlamentari con modalità diverse tra Camera e Senato. Oggi i deputati sono 630, all’incirca uno ogni 95.000 abitanti. Il Gruppo di Lavoro ritiene che sia ragionevole seguire un criterio per il quale la Camera sia composta orientativamente da un deputato ogni 120.000 abitanti. I deputati verrebbero così ad essere complessivamente 500. Per i Senatori, si propone un numero complessivo di 250, ripartiti, come si è detto, in proporzione al numero di abitanti in ciascuna Regione.

 Funzionamento delle Camere

Il Gruppo di lavoro propone alcune modifiche dei Regolamenti delle Camere per migliorarne il funzionamento. In attesa della riforma del Senato, le proposte riguardano entrambe le Camere, anche se nel testo si tiene conto del superamento del bicameralismo paritario. In ogni caso sarebbe urgente che il Senato approvasse alcune riforme del proprio Regolamento per superare le differenze inutilmente disarmoniche rispetto all’altro ramo del Parlamento.

Le proposte per la riforma dei regolamenti delle Camere, rapidamente realizzabili, sono riportate in allegato.

Alessandro Diotallevi