- Introduzione
Il presente scritto intende offrire al lettore una rappresentazione del ruolo e della funzione del Consiglio Superiore della Magistratura, alla luce del disegno che ha sotteso alla sua previsione nell’art. 104 della Costituzione sostanziato poi da fonti di grado inferiore, ma comunque scolpito nella carta fondamentale. Le norme che lo disciplinano nei commi secondo e seguente sono precedute, da quella che così recita “La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”. In un recente scritto[1] si sottolineava, con riferimento ad una delibera del Consiglio di Stato (nr. 1/2018), che il Consiglio Superiore della Magistratura costituisce organo che non è inserito nell’apparato amministrativo, non fa capo allo Stato Amministrazione bensì direttamente allo Stato comunità o Stato-ordinamento in posizione costituzionale di separatezza, per cui in sede di disciplina legislativa gli sono sempre stati riconosciuti ampi margini di autoorganizzazione sconosciuti al plesso ordinario della pubblica amministrazione.
Bisogna precisare che fu istituito solo nel 1958 con la L. n. 195 e che, nel dare attuazione al dettato costituzionale, il legislatore ordinario inizialmente mosse da una interpretazione riduttiva delle sue attribuzioni, cercando di allargare quelle del Ministro di Grazia e Giustizia. Vi era una ampia zona grigia tra i poteri della Amministrazione e quelli del CSM che la Corte Costituzionale tentò inizialmente di regolare (vedi sent. 168 del 1963 ma anche le sent. 379 del 1992, 380 del 2003). Una volta però che entrò nel pieno delle sue funzioni si è assistito al fenomeno opposto; quello della sua volontà di aumentare le proprie attribuzioni; attinenti non solo a provvedimenti relativi alla carriera e allo stato giuridico dei magistrati ma anche alla politica e al funzionamento della giustizia.[2]
Le norme costituzionali sul CSM, sono dunque precedute, come si diceva, da quelle che definiscono la magistratura innanzitutto come “ordine”. Ciò vuol dire che essa non è un “corpo” cioè una organizzazione portatrice di propri interessi, distinti da quelli generali di realizzazione della volontà dell’ordinamento. Ma che si tratta anche di “potere” (vedi la definizione dell’art. 104 Cost.) Quindi di soggetto istituzionale autonomo nell’esercizio delle sue funzioni in particolare rispetto agli organi che esercitano l’indirizzo “politico” dello Stato (Parlamento e Governo)[3].
Il Consiglio dunque ha il compito di garantire l’autonomia e l’indipendenza della Magistratura. Si è sottolineato che “diventa assai importante tentare di delineare un modello interpretativo di CSM su cui possa raccogliersi un consenso sufficiente per meglio collocare l’organo nella temperie politico-istituzionale attuale e per sconsigliarne o ridimensionarne ipotesi di mutamento del ruolo e delle caratteristiche”.[4]
Il presente scritto intende accogliere questa linea interpretativa.
- La funzione del Consiglio Superiore della Magistratura, nell’ordinamento costituzionale
Il Consiglio viene definito da varie leggi come organo “di autogoverno della magistratura”. Alessandro Pizzorusso affermò che questa formula definitoria era portatrice di una certa carica di ambiguità[5]. Lo studioso pisano sottolineava che il concetto di “governo” si attaglia meglio al potere esecutivo, di cui non fa parte e quello di “auto” sembra alludere a una sua posizione di autonomia dagli altri poteri dello Stato che neppure ad esso inerisce, in particolare al Csm che è “un organo dello Stato dedito alla cura degli interessi generali nello stesso modo in cui tali interessi sono curati dagli altri organi collocati al vertice degli altri poteri che concorrono a formare la struttura costituzionale complessivamente considerata”.
Il medesimo autore ricostruiva il ruolo del Consiglio, come titolare esclusivo della funzione di amministrazione della giurisdizione sottolineandone il carattere” rappresentativo” del potere giudiziario nel senso della rappresentanza processuale, nonché l’assenza di valore definitorio della qualifica di organo costituzionale e la scarsa utilità di quella di organo di rilevanza costituzionale[6].Tale interpretazione della posizione del Consiglio non fu accolta da parte della dottrina sia per la connotazione riduttiva con cui si tendeva a spiegare il termine amministrazione e che quindi svalutava il ruolo e la funzione del CSM. E anche per il timore che il riferimento alla sua rappresentatività potesse da un lato accrescerne e rafforzarne il valore (insieme a quello della magistratura) dall’altro sottolineare le responsabilità del componente togato nei confronti della propria corrente.[7] La necessarietà dunque della sua indipendenza è da affermare e fortemente sostenere; i fatti che occupano la cronaca giornalistica di questi giorni lo dimostrano. Si tratta in definitiva di un organo di garanzia che attraverso una azione amministrativa svolta collegialmente deve “evitare tanto la dipendenza dei giudici dal potere politico quanto la chiusura degli stessi in caste autoreferenziali” (Corte Cost. sent. nr. 16 del 2011). Ciò avviene attraverso i criteri che ne hanno regolato la composizione e all’equilibrio tra il riconoscimento della maggioranza dei seggi alla componente di estrazione togata, la presidenza affidata al Capo dello Stato e la vicepresidenza a un soggetto scelto dall’intero Consiglio, ma tra i componenti non togati. Questa composizione mista ed equilibrata garantisce l’autonomia della magistratura la sua indipendenza interna ed esterna.
Altro autore[8] ha sottolineato che “la risalente controversia sulla natura giuridica si risolve con una certa facilità, se si pensa che il Costituente lo ha voluto – come tanti altri Costituenti successivi di altri Paesi – a presidio del principio fondamentale dell’autonomia e dell’indipendenza dell’ordine giudiziario, da ritenersi, senza alcun dubbio, tra i principi supremi dell’ordinamento costituzionale italiano e facente parte dei valori fondamentali dell’Unione Europea, di cui all’art. 2 TUE”.
Non è dunque preclusa la possibilità di modificare con legge costituzionale la struttura e le funzioni del CSM; anche se solo la attuale composizione delle componenti numeriche togata e laica ne garantisce il giusto equilibrio per assicurare la sua autonomia. Per cui avventurarsi sulla strada della modifica ex art. 138 Cost. può essere pericoloso e fuorviante. Quello che non è consentito è sopprimere il Consiglio neppure a mezzo del procedimento di revisione costituzionale, poiché i principi di autonomia e indipendenza della magistratura che ad esso ineriscono sono “principi supercostituzionali
Dunque è lo stesso Silvestri[9] a sottolineare che la distinzione tra organo costituzionale e di rilevanza costituzionale svanisce. E pertanto “il Consiglio Superiore della Magistratura, nell’ambito delle attribuzioni di cui all’art. 105 della Cost., esprime orientamenti destinati ad incidere sulla qualità della giurisdizione ordinaria intesa come servizio ai cittadini, condizione indispensabile perché l’indipendenza dell’ordine giudiziario e dei singoli magistrati non rimanga un insieme di prerogative personali e corporative, ma sia garanzia di una retta amministrazione della giustizia in tutte le pieghe di una società complessa, ovunque emerga la necessità di tutela dei diritti e l’adempimento dei doveri stabiliti dalla Costituzione e dalla leggi”.
3.Gli organi interni
Il più importante dei componenti interni alla struttura del CSM è il Capo dello Stato. Egli presiede il Consiglio. Non si poteva darne la presidenza al Ministro di Grazia e Giustizia; avrebbe significato non assicurare l’indipendenza dell’organo dal potere esecutivo e dal governo e con esso quella della Magistratura. Altresì se la si fosse affidata al Primo Presidente della Cassazione non si sarebbe realizzato l’intento di non ridurre la magistratura a corpo separato. Sul ruolo del Presidente della Repubblica quale Presidente del Consiglio Superiore si è discusso. Per alcuni la sua funzione sarebbe meramente simbolica. Questa tesi è smentita dalla prassi e dall’esercizio della funzione fattane negli anni. Per altri egli sarebbe un primus inter pares, nell’esercizio delle proprie funzioni all’interno dell’organo collegiale. Vi è invece chi ritiene che la presidenza del CSM rientri tra le attribuzioni tipiche del Capo dello Stato ex art. 87 Cost. Pertanto questi avrebbe penetranti poteri di controllo e indirizzo (ad esempio anche determinando l’ordine del giorno). Probabilmente entrambe le tesi sono accoglibili e nei momenti di maggior tensione politica sul ruolo dell’organo, i poteri del Presidente si fanno più penetranti, mentre in generale egli esercita compiti di garanzia.[10]
La Vicepresidenza è invece affidata ad un componente di estrazione non togata. Si vuole in questo modo equilibrare il peso della componente togata, che è maggioritaria quanto a composizione, ma allo stesso tempo assicurare il raccordo con gli altri poteri dello Stato.
Altro organo interno con poteri rilevanti è il Comitato di presidenza, composto dal Vice-presidente, dal Primo Presidente e dal Procuratore Generale della Corte di Cassazione. Da un lato la legge 195 del 1958 gli conferisce diverse attribuzioni: di impulso, di programmazione, frammenti di competenze arbitrali e anche di risoluzione di conflitti che ne percorrono la vita. Ha costituito strumento di riequilibrio dei rapporti di forza, in momenti in cui alcune componenti sembravano prendere il sopravvento. Alcune volte il Comitato è entrato in rotta di collisione col Plenum, altre con la parte togata che intendeva emarginare la componente non togata. Spesso il Comitato si è presentato come organo residuale, con poteri impliciti e innominati ai fini dello sviluppo di attività di controllo e di programmazione dei lavori. Ha rappresentato il canale di dialogo privilegiato con il Presidente della Repubblica soprattutto per la gestione dei procedimenti più sensibili[11].
Nel Plenum prevale la componente togata, numericamente maggioritaria. Si è ultimamente inteso attribuire alla Assemblea plenaria una rilevante centralità al fine di fronteggiare le derive spartitorie tra le componenti associate rappresentate in Consiglio. Ma la componente non togata può risultare decisiva nelle deliberazioni, alla condizione che si presenti unita nel voto e risultare pertanto indispensabile nel determinare una decisione tra opposte posizioni, che possano emergere nella discussione. Bisogna rammentare che la disciplina di appartenenza tra i magistrati è molto solida; pertanto è difficile che a seguito della discussione nel plenum, si possa incidere sulla volontà dei componenti. L’aver ridotto le ipotesi in cui il voto in Commissione non è ultimativo è stato molto importante ai fini della trasparenza e della conoscibilità delle decisioni da assumere e per aumentare efficienza e partecipazione alle decisioni stesse.
Alle Commissioni referenti le pratiche vengono assegnate dal Comitato di presidenza. Esse svolgono lavori di preparazione istruttoria delle questioni che poi dal Plenum saranno decise.
4.Le fonti di produzione normativa del CSM
Il Consiglio ha progressivamente ampliato le sue funzioni normative, con un allargamento dei compiti rispetto a quanto previsto nella legge istitutiva. Ha così assunto una funzione “para-normativa” tanto per soddisfare le proprie esigenze organizzative, quanto per adattare le vecchie norme dell’ordinamento giudiziario a nuovi istituti e integrare le ampie lacune dovute agli interventi frammentari del legislatore.[12]Infatti l’accrescimento dei poteri normativi del CSM era correlato alla lacunosità della disciplina legislativa e giustificato dalla necessità di “predeterminazione” delle regole, in base a cui l’organo agiva. Il CSM ha il potere di dettare le “norme” sul funzionamento e sull’organizzazione dell’ordine giudiziario e sui rapporti tra esso stesso e la magistratura e sulla carriera dei magistrati (assegnazione di posti, trasferimenti, incarichi extragiudiziari, applicazioni, supplenze). Gli sono poi per legge attribuiti ulteriori poteri in materia di organizzazione (materia c.d. ”tabellare”, di ripartizione degli uffici giudiziari, di individuazione e composizione delle sezioni, di organizzazione degli uffici del Pubblico Ministero – quest’ultima competenza gli è stata sottratta con le riforme degli anni 2005-2007) E’ stata attribuita al CSM anche la competenza a provvedere all’organizzazione delle sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione Europea.
Un ulteriore elemento di riflessione è introdotto dalla “Circolare sulla Organizzazione degli Uffici di Procura” del 16 novembre 2017. Il documento mira, come chiarito nella relazione introduttiva, alla ”procedimentalizzazione dei percorsi decisionali”. La circolare si pone sulla scia di una tendenza del CSM ad allentare i vincoli gerarchici all’interno delle Procure rispetto alle norme primarie contenute nel d.lgs n. 106 del 2006. Essa sottolinea il problema della individuazione dei confini tra legislatore e CSM nella disciplina dell’ordinamento giudiziario.[13]
Si è inoltre affermato che il Consiglio si è auto-attribuito poteri non riconosciutigli dalla legge. Ciò avverrebbe nelle c.d. “pratiche a tutela” e nelle c.d. “esternazioni”. Non si sa in base a quali criteri l’organo respingerebbe o approverebbe una risoluzione a difesa del prestigio del singolo magistrato. Qui si assiste alla tendenza ad ampliare gli ambiti di intervento, che il Consiglio ha manifestato nel corso degli anni. Trattasi di tendenza che incide sulla garanzia di “indipendenza interna” dei singoli magistrati. Le riserve di legge presenti nel titolo IV della Parte Seconda della Costituzione hanno infatti la funzione di circoscrivere le determinazioni dello organo affinchè i singoli magistrati siano a loro volta garantiti all’interno dell’ordine giudiziario.[14]
Il nuovo “Regolamento interno” approvato con decreto del Presidente del Consiglio Superiore della Magistratura del 26 settembre 2026, costituisce fonte dell’ordinamento generale dello Stato, attributiva di competenze normative e nel contempo fonte sulla produzione, stabilendo la legittimazione del CSM ad adottare atti di rango secondario (art.25, comma 1 Reg. interno), riconoscendo natura normativa alle circolari [15]
- Il sistema elettorale e il ruolo delle correnti
Attualmente per l’elezione dei componenti togati che siedono nel CSM opera il sistema maggioritario. Vale a realizzare la stabilità e la pre-costituzione delle maggioranze. Il Consiglio per la sua natura e la composizione poiché auspicabilmente vi si incontrano orientamenti culturali diversificati, nella concezione del ruolo della magistratura in una società retta da principi democratici, dovrebbe aborrire il maggioritario, che mortifica il ruolo delle concezioni personali e crea solo blocchi contrapposti. D’altronde il sistema proporzionale privilegia, in caso di scrutinio secondo lista proprio le correnti organizzate, che l’esperienza ha dimostrato possono realizzare pericolose degenerazioni opportunistiche e clientelari. Queste sono dovute soprattutto all’attenuazione del confronto delle idee all’interno della magistratura, all’assenza di reali differenze di programma tra le varie componenti associate, che con le loro liste concorrono alle elezioni. Si è affermata una logica di tipo sindacale che non premia il magistrato per le sue capacità, ma per l’appartenenza e adesione fidelizzata al sistema così come descritto.
Sono state individuate diverse possibilità di modifica. La Commissione Scotti ha proposto di introdurre un sistema misto sia maggioritario che proporzionale e di introdurre sia collegi territoriali che un collegio nazionale. Le votazioni dovrebbero avvenire in due turni, il primo maggioritario su base territoriale, il secondo proporzionale a liste concorrenti su base nazionale. La soluzione sembra complicata e non capace di far diminuire le pratiche degenerative riscontrate.
Per introdurre il proposto sistema “a sorteggio” è invece necessaria una modifica con legge di revisione costituzionale, poiché sottrarrebbe gli eletti ad una valutazione legata alla loro capacità e non è detto che sarebbe capace di elidere le pratiche clientelari, anzi renderebbe gli eletti maggiormente irresponsabili rispetto alle componenti associate e agli elettori stessi.
Il Prof. Silvestri[16] propone di adottare il sistema in vigore per il Senato della Repubblica, sino all’avvento del maggioritario. La soluzione presuppone l’aumento del numero dei consiglieri fino a trenta (venti togati e dieci laici) che permetterebbe di dividere il territorio nazionale in diciotto collegi elettorali uninominali. Ad essi si potrebbe aggiungere un collegio bi-nominale riservato ai magistrati della Corte di Cassazione e del Procuratore Generale presso di essa. Le candidature sarebbero individuali, senza contrassegno di lista o di gruppo; inoltre ciascun candidato dovrebbe fare una dichiarazione di collegamento con almeno altri due candidati di due altri collegi. I voti conseguiti da tutti i candidati verrebbero sommati, sul piano nazionale con quelli con cui ciascun candidato avrebbe fatto dichiarazione preventiva di collegamento; i seggi distribuiti tra i vari gruppi di candidati collegati mediante il sistema proporzionale, metodo d’Hondt. Questo metodo ha il pregio di non produrre resti evitando la frantumazione estrema degli eletti. All’interno dei singoli gruppi risulterebbero eletti i candidati percentualmente più votati, non i più votati in assoluto, allo scopo di tutelare le minoranze territoriali e valorizzare il peso dei candidati all’interno dei collegi in comparazione con lo stesso gruppo. Lo studioso messinese sottolinea, nello scritto citato, che non si costituirebbero così collegi troppo grandi, che incentivano la politicizzazione pura e il potere delle correnti, né troppo piccoli che provincializzano la composizione dell’organo. In ogni caso le correnti continuerebbero ad avere un loro ruolo “senza però monopolizzare il processo elettorale, giacchè la possibilità di ciascun candidato di collegarsi con due soli altri candidati sul piano nazionale consentirebbe aggregazioni di minori dimensioni, anche del tutto nuove, al di fuori delle esistenti correnti organizzate.”[17]
Conclusioni
Il Consiglio Superiore della Magistratura costituisce, attraverso l’esercizio delle sue funzioni, una delle facce di una medaglia, l’altra delle quali è la Magistratura ordinaria. Quasi sempre le istituzioni giuridiche sono la rappresentazione di realtà che incidono e trasformano la società. Il nostro ordinamento è caratterizzato dall’esistenza di una Costituzione che disegna uno Stato di tipo democratico caratterizzato da principi di partecipazione sociale e uguaglianza sostanziale. Abbiamo visto che l’organo esercita le sue attribuzioni attraverso poteri (previsti da fonti tipiche ma anche innominate) che si sono ampliati quando la realtà amministrata (la magistratura ordinaria) ha acquisito rilevanza all’interno della società. Il fenomeno è dovuto alla particolare storia delle istituzioni e della società italiana dall’unità ad oggi. Ma il ruolo della Magistratura deve oggi essere riguardato alla luce del cambiamento epocale, rappresentato dall’entrata in vigore della Costituzione Repubblicana, anche se alcuni dei problemi a riguardo delle sue funzioni erano già dibattuti in epoca prefascista.
La Carta fondamentale ne afferma la funzione di servizio alla crescita (culturale, economica, partecipativa) della società. In ciò dovrebbe identificarsi la cultura della giurisdizione, per cui i fatti di cui al recente “scandalo romano” (senza volere dare un giudizio di merito, che spetta alle sedi deputate ed esula dalle finalità di questo intervento), almeno come emergono dalle fonti di informazione, sembrano collidere col ruolo che il potere giudiziario dovrebbe svolgere.
Questo giudizio però non può coinvolgere genericamente e definitivamente l’operato del Consiglio negli ultimi sessant’anni. Si può tranquillamente ritenere che la sua concreta operatività abbia costantemente preservato i valori costituzionali di cui esso è espressione, con un lavoro paziente, meticoloso, al fine di realizzare il compito affidatogli di salvaguardia della “autonomia” e “indipendenza” del potere giudiziario in Italia.
Cesare Augusto Placanica
BIBLIOGRAFIA
- Barile, I poteri del Presidente della Repubblica (1958) riprodotto in Scritti di diritto costituzionale, Padova, Cedam, 1967
- Dal Canto, Le trasformazioni della legge sull’ordinamento giudiziario e il modello italiano di magistrato in Quaderni costituzionali, 2017
A.Pace, I poteri normativi del Csm in Rivista AIC, 2010
C.Salazar, Il Consiglio superiore della magistratura e gli altri poteri dello Stato: un’indagine attraverso la giurisprudenza costituzionale in www.forumcostituzionale.it, 2007
N. Zanon – F.Biondi, Il sistema costituzionale della magistratura, Bologna, Zanichelli, IV ed, 2014
[1] MASSIMO LUCIANI in Il Consiglio Superiore della Magistratura nel sistema Costituzionale in Osservatorio Costituzionale della Rivista Italiana dei Costituzionalisti in Fasc 1/2020 del 7 gennaio 2020. Rivista on-line pag. 11
[2] Vedi FRANCESCA BIONDI in Profili Costituzionali e ordinamento Giudiziario: il ruolo del Csm (traccia della relazione)
[3] Vedi MASSIMO LUCIANI in op. cit.nota 1 pag.7
[4] RENATO BALDUZZI in La posizione costituzionale del CSM tra argomenti di ieri ed effettività dell’organo in Vita e pensiero nr.3/2019, Rivista on line pag.3
[5] ALESSANDRO PIZZORUSSO in Problemi definitori e prospettive di riforma del CSM in Quad.cost.,1989, pagg.471 e segg. ora in L’ordinamento giudiziario, vol. II, Napoli, Editoriale Scientifica,2019, pagg.1068 e segg.
[6] ALESSANDRO PIZZORUSSO in Op. cit. nota prec. in L’ordinamento giudiziario, vol II, pag. 1063 e segg.
[7] Vedi RENATO BALDUZZI op. cit.in nota 4 pag. 5
[8] Vedi GAETANO SILVESTRI in “Consiglio superiore della magistratura e sistema costituzionale” in Questione Giustizia ,4/2017 Rivista on line
[9] GAETANO SILVESTRI in Op. cit. nota 8 pag. 4
[10] Vedi FRANCESCA BIONDI , op. cit.pag. 8
[11] Vedi DANIELE PICCIONE in Il Consiglio Superiore della Magistratura, attraverso il Prisma del suo Regolamento in Rivista della Associazione Italiana dei Costituzionalisti, n. 4/2017, pag. 9.
[12] Vedi RENATO BALDUZZI in op. cit.in nota 4, pag.14 e segg.
[13] Si veda la pregevole ricostruzione, sul punto di RENATO BALDUZZI in op. cit. nota 4, pag. 15
[14] Vedi FRANCESCA BIONDI in Op.cit.nota 2, pag.6 e 7
[15] Vedi sui complessi problemi giuridici posti dal nuovo Regolamento Interno DANIELE PICCIONE, op.cit. in nota 11
[16] Vedi GAETANO SILVESTRI in Principi costituzionali e sistema elettorale del Consiglio Superiore della Magistratura in Sistema Penale del 20 giugno 2020, pag.7, Rivista on-line
[17] Vedi GAETANO SILVESTRI in op.ult.cit. pag 7
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