Pubblichiamo la nota redatta dall’Osservatorio legislativo di Politica Insieme, a firma di Enrico Seta, in materia di assetto idrogeologico.
Gli eventi di questi giorni che hanno riguardato (soprattutto, ma non solo) il territorio ligure e piemontese possono stimolare una esigenza – non solo degli addetti ai lavori ma anche del grande pubblico – di comprendere meglio le cause (e i possibili rimedi) di un così grave deficit dell’azione dei pubblici poteri.
Partiamo dall’esame delle norme proposte (non ancora approvate) nella legge di bilancio per il 2020: all’art. 8, commi 16-23, del ddl di bilancio si istituisce un fondo con una dotazione di 400 milioni di euro, per investimenti nei comuni, per ciascuno degli anni dal 2025 al 2034, nei settori dell’edilizia pubblica, della manutenzione della rete viaria, del dissesto idrogeologico, della prevenzione del rischio sismico e della valorizzazione dei beni culturali e ambientali (articolo 8, commi 13-15); si prevede l’assegnazione (nel limite complessivo di 2,78 miliardi di euro per gli anni dal 2020 al 2034) di contributi destinati alla spesa di progettazione definitiva ed esecutiva per interventi di messa in sicurezza del territorio, di edifici pubblici e di strade, ponti e viadotti.
Sembrerebbe quindi che al Governo – nella predisposizione della legge di bilancio – non sia mancata sensibilità sul tema.
Tuttavia, non si comprende nulla di queste norme se non si dispone di almeno altre due fonti di informazioni:
- La Delibera 17/2019/G della Corte dei Conti: ( CLICCA QUI )
- La scheda ricostruttiva sugli interventi di difesa del suolo prodotta dal Servizio Studi della Camera ad inizio della XVIII legislatura (marzo 2018): ( CLICCA QUI )
Dalla lettura di questi due importanti documenti emergono almeno cinque considerazioni che forse è utile condividere con i lettori di “Politica insieme”:
- Non è affatto vero che il Governo “finalmente ha deciso” (o “ha avuto il coraggio”)[1] di affrontare questo tema. Purtroppo nella comunicazione politica è invalsa ormai l’abitudine di ricorrere sempre più spesso a questo tipo di annunci che – ad una minima verifica – risultano del tutto privi di fondamento e hanno il solo effetto di alimentare il già fortissimo qualunquismo che infuria nel Paese.
E’ bene ricordare, ad esempio, che la legge di stabilità 2014 (legge 147/2013) stanziò per la difesa del suolo 180 milioni di euro nel triennio 2014-2016 ma soprattutto predispose un meccanismo per sbloccare ben 1.404,7 milioni di euro di risorse esistenti e non ancora impegnate alla data del dicembre 2013 per progetti rapidamente cantierabili. Altri fondi ancora furono stanziati da quella legge per determinate aree e numerose norme procedurali snellirono le procedure definanziando i progetti che non venivano avviati entro ben precise scadenze. Ancora, in materia finanziaria, il D.L. 133/2014 ha disciplinato il recupero delle risorse finanziarie inutilizzate e la loro programmazione a decorrere dal 2015.Lo stesso decreto stanziò 110 milioni di euro, a valere sulle risorse del Fondo sviluppo e coesione (FSC) 2007-2013 per interventi di sistemazione idraulica dei corsi d’acqua nelle aree metropolitane a rischio di esondazione.
Sempre nel 2014 – con altri provvedimenti – furono trasferiti ai Presidenti di Regione le competenze dei Commissari straordinari. Sempre in materia di governance di questo importante comparto della amministrazione pubblica, è d’obbligo ricordare che, con il D.P.C.M. 27 maggio 2014 fu istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri la Struttura di missione contro il dissesto idrogeologico e per lo sviluppo delle infrastrutture idriche (vedi successivo punto 2).
La legge di stabilità 2015 (legge 190/2014) assegnò poi 50 mlilioni di euro, a valere sulle risorse del c.d. Fondo “sblocca cantieri” ad interventi urgenti in materia (anche) di dissesto idrogeologico.
Con la delibera CIPE 20 febbraio 2015 n. 32 sono stati destinati al dissesto idrogeologico 600 milioni di euro, di cui 450 milioni come anticipazione a valere sul FSC 2014-2020.
Con la delibera CIPE del 10 agosto 2016 è stata prevista l’assegnazione di 13,4 miliardi di euro ai “Patti per lo sviluppo sottoscritti dalle Regioni e dalle Città metropolitane del Sud” (e predisposti anche dalla citata Struttura di missione presso la Presidenza del Consiglio), di cui circa 1,5 miliardi di euro per la mitigazione del rischio idrogeologico. La stessa delibera ha disposto che “il finanziamento delle ulteriori fasi del Piano nazionale di prevenzione e di contrasto al dissesto per gli anni 2015-2020 sarà sostenuto anche dalla stipula di un mutuo presso la Banca europea degli investimenti per l’anticipo di risorse per circa 1,8 miliardi di euro”. Negli anni successivi la Struttura presso la Presidenza ha partecipato direttamente al confronto con l’istituzione europea per l’ottenimento del finanziamento, avviando le attività istruttorie finalizzate a sostenere la richiesta di prestito.
Si ricorda poi che la legge di stabilità per il 2016 (L. 208/2015) ha disposto un rifinanziamento delle norme sul dissesto idrogeologico di 1.950 milioni di euro e che la legge n. 232/2016 (legge di bilancio 2017), ha istituito, nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, un fondo con una dotazione di 9 miliardi di euro nel triennio 2017-2019 (1.900 milioni di euro per l’anno 2017, 3.150 milioni di euro per l’anno 2018 e 3.500 milioni di euro per l’anno 2019) e di 3 miliardi per ciascuno degli anni dal 2020 al 2032, da ripartire con appositi D.P.C.M., per assicurare il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese (c.d. fondo investimenti, rifinanziato poi dalla legge di bilancio 2018) destinato ad una serie di settori di spesa, tra cui quelli della difesa del suolo e del dissesto idrogeologico.
La legge di bilancio per il 2018 (l. 205/2017) ha non solo rifinanziato il fondo investimenti istituito dalla legge di bilancio dell’anno precedente, ma ha anche istituito una riserva pari a 70 milioni/anno del fondo investimenti per interventi di mitigazione del rischio idrogeologico.
Si potrebbe dettagliare ulteriormente, ma quanto accennato può bastare ad elevare il (si presume, già altissimo) livello di insofferenza dei lettori e simpatizzante di Politica insieme verso un modo mistificatorio e trionfalistico di comunicare l’azione del/dei governo/i: raffrontate a ciò che è stato fatto (solo) negli ultimi anni, le norme contenute in legge di bilancio appaiono alquanto modeste.
- I compiti del Governo nell’affrontare un tema complicato come questo non si limitano – evidentemente – al mero stanziamento di somme. Anche in questo caso, non si tratterebbe di reinventare la ruota, ma piuttosto, di partire da quello che esiste già.
Ade esempio, l’articolo 9 del DL 133/2014 ha stabilito che le esigenze di tutela dell’incolumità pubblica figurino tra le “esigenze imperative connesse a un interesse generale” – in presenza delle quali il Codice del processo amministrativo (d.lgs. n. 104 del 2010, art. 121) consente di conservare efficacia al contratto di aggiudicazione di lavori pubblici stipulato in violazione di legge, che sarebbe altrimenti da annullare. La stessa norma dispone, inoltre, che, nei casi di procedure ad evidenza pubblica avviate o da avviarsi, in quelli conseguenti alla redazione di verbale di somma urgenza per interventi conseguenti alla dichiarazione dello stato di emergenza, nonché nei succitati casi di “estrema urgenza”, il tribunale amministrativo regionale, nel valutare l’istanza cautelare, possa accoglierla unicamente nel caso in cui i requisiti di estrema gravità e urgenza siano ritenuti prevalenti rispetto alle esigenze di incolumità pubblica evidenziate dalla stazione appaltante.
Si tratta di innovazioni normative rilevanti. Stanno dando gli effetti attesi? I parlamentari – ma anche la stampa specializzata – dovrebbero forse interessarsi di più a questo genere di norme e meno ai proclami di una politica – e di una legislazione – follemente mediatizzate.
- Il problema del disseto idrogeologico – come la maggior parte delle grandi criticità del Paese – è un problema “di sistema” e non “di governo”.
Uno dei principali limiti riscontrati dalla Corte dei Conti nel proprio Rapporto è il mancato completamento, da parte di tutte le Regioni, delle progettazioni finanziate e la necessità di revisione dei progetti approvati e/o delle procedure di gara ancora non espletate. Si deve ricordare in proposito che l’articolo 55 della legge n. 221/2015 (c.d. collegato ambientale) ha previsto, al fine di favorire le necessarie attività progettuali, l’istituzione, presso il Ministero dell’ambiente, del Fondo per la progettazione degli interventi contro il dissesto idrogeologico (la definizione delle modalità di funzionamento del Fondo medesimo è avvenuta, abbastanza celermente con il D.P.C.M. 14 luglio 2016). Ma (alla data di pubblicazione della Delibera della Corte dei Conti: 31 0ttobre 2019) “è stata erogata dal MATTM, in base alla normativa stabilita, soltanto la prima tranche del 26 per cento dell’importo richiesto da ciascuna Regione; non è stata erogata la seconda tranche, pari al 47 per cento, non avendo nessuna Regione completate le progettazioni finanziate”.
Si potrebbe continuare a lungo con ulteriori dettagli su questo punto, ma manca lo spazio e si rischierebbe di annoiare i lettori. Ma è importante notare che dietro espressioni tipo “paralisi procedurale” (spesso ricorrenti, ad esempio, nella citata Relazione della Corte dei Conti), si cela un problema diverso da quello delle norme barocche o scritte male: è l’assetto Stato-Regioni-Province-Comuni che non regge più (almeno nella forma attuale) perché ormai non consente di affrontare nessun programma che abbia ricadute territoriali. E’ qui che occorrerebbe affondare con coraggio il bisturi. Come ha fatto, ad esempio, la Regione Piemonte che – con una propria delibera – ha individuato 30 comuni con criticità idrogeologiche per i quali si è spogliata della competenza ad autorizzare i lavori edili. Così, i Comuni potranno ora controllare direttamente e molto più rapidamente rispetto alla Regione le condizioni per realizzare i lavori richiesti e dare l’autorizzazione in tempi decisamente più celeri[2].
Ma questo argomento ha una valenza molto più ampia: molto interessanti alcuni studi recenti sull’andamento del debito pubblico in Italia che registrano e analizzano la correlazione fra impennate del debito pubblico, istituzione delle Regioni e approvazione del Titolo V[3].
A cosa serve invocare la spending review per le amministrazioni centrali (ormai spesso ridotte ai minimi termini) quando molti poteri (ma anche molti beni, come nel caso della devolution immobiliare) sono orami altrove? Il vecchio principio in base al quale senza rappresentanza non può esserci tassazione dovrebbe essere declinato oggi nel senso che senza poteri fiscali non si possono delegare funzioni cruciali a organismi mastodontici, non troppo trasparenti e sottoposti a scarsi e deboli controlli.
Con queste annotazioni non si vuole proporre alcuna soluzione semplicistica, ma solo contribuire ad individuare i punti in cui si localizzano i veri problemi del Paese.
- Sarebbe altamente salutare scoraggiare il nuovismo: ogni Governo (probabilmente perché a corto di risorse materiali ed umane, oltre che di idee), in maniere crescente negli ultimi anni, fa ricorso massiccio alla reinvenzione della ruota, con annesso silenzio o discredito su tutto ciò che lo ha preceduto. Il dissesto idrogeologico è un caso esemplare di questa tendenza.
La Struttura di missione presso la Presidenza del Consiglio fu istituita nel 2014 con un ambizioso disegno: da un lato completare gli interventi pianificati nell’ambito delle programmazioni precedenti (ben 9,5 miliardi di euro!) e, dall’altro, mettere in piedi una nuova programmazione attraverso l’elaborazione e approvazione di un Piano nazionale di prevenzione e di contrasto al dissesto per gli anni 2015-2020, sulla base delle richieste dei Presidenti delle Regioni. Sarebbe troppo lungo e complesso ripercorrere – in un breve nota come questa – la complessa attività di pianificazione e di stipula di accordi di programma svolta dalla Struttura (si rinvia ai due documenti indicati in apertura). Nel 2017 la Struttura ha presentato anche un Rapporto dettagliato sulla attività svolta (per chi volesse approfondire: ( CLICCA QUI )che mi sembra ampiamente ignorato anche dalla stampa più qualificata.
Certo, non mancano critiche che possono essere rivolte a questa esperienza (come rilevato anche dalla Relazione della Corte dei Conti), ma qualcuno è in grado seriamente di spiegare le motivazioni (se non di marketing) che hanno imposto il passaggio da Italiasicura a “Proteggi Italia”, “Strategia Italia” e “Cantiere ambiente”?
Infine un ultimo punto:
- Il ruolo della magistratura.
In questi giorni fa un certo effetto osservare la presenza sui media del Procuratore della Repubblica di Genova, dott. Cozzi. Rilascia, frequentemente, interviste sui quotidiani e sulle emittenti radiofoniche a giornalisti ansiosi di sapere quanti viadotti siano a rischio e su quali sia possibile viaggiare sicuri, e naturalmente quali strade abbia (in Procuratore) intenzione di chiudere al traffico. La ovvia stima dovuta alla sua funzione e alle sue personali capacità non può esimerci dal segnalare qui una grave anomalia del sistema.
Il procuratore della Repubblica di Genova, infatti, non dispone di alcuno strumento, di alcuna competenza e di alcun dato per poter esercitare le funzioni che la stampa (e ahimè l’opinione pubblica) gli chiede di esercitare[4]. Se una interpretazione assai ampia delle proprie funzioni consente alla magistratura interventi a volte assai penetranti che interferiscono con (o duplicano grazie al generoso e costosissimo ricorso a consulenti) le funzioni dell’amministrazione attiva competente, ciò non è privo di effetti sul sistema. Infatti il Procuratore della Repubblica finisce – probabilmente suo malgrado – con l’esercitare un potere (a volte assai rilevante) a cui non fa da corrispettivo alcuna responsabilità.
Si tratta di un tema di prima grandezza che pervade l’intero sistema-Italia, dai rami più bassi a quelli più alti[5]. Me evidentemente non è questa la sede per svilupparlo nelle sue rilevanti implicazioni.
Enrico Seta
[1] Il riferimento specifico è a recenti dichiarazioni del Ministro dell’ambiente, ma i notiziari forniscono quotidianamente esempi di varia fonte di proclami, falsi (oltre che carichi di aggressività) basati sulla linea argomentativa: abbiamo preso in mano un paese malgovernato e corrotto e finalmente adesso stiamo iniziando a rimetterlo in piedi. Dateci tempo.
[2] Vedi casaeclima.com, 18 ottobre 2019.
[3] Dal 2001 ad oggi (approvazione del Titolo V) il debito pubblico italiano è passato da 1.620 miliardi di euro (108% del Pil) a oltre 2.160 miliardi (più del 133% del Pil): in termini assoluti, 540 miliardi in più. Ma è a partire dei primi anni ’70 che inizia l’andamento ininterrotto di crescita del debito (prima di quella data con andamento ciclico).
[4] In una recente intervista radiofonica rilasciata a Radio24 proprio il dott. Cozzi, alla domanda della giornalista: “Ci può dire quali altre strade in Liguria sono a rischio crollo?”, ha risposto, ovviamente: “Non è mio compito fare queste valutazioni”. Verissimo! Ma nessuno può dire che la domanda della giornalista, per quanto ingenua, non fosse legittima e di buon senso visto che stava interloquendo con colui che aveva appena appena deciso, praticamente, il blocco del sistema viario ligure.
[5] Mi domando spesso a quale responsabilità corrisponda il potere di alterare, sulla base di motivi rivelatisi del tutto inesistenti l’assetto (vedi recente “caso Lupi”) o addirittura la sopravvivenza (“caso Mastella”) di un Governo della Repubblica democraticamente formatosi.
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