Prosegue l’approfondimento al tema del gioco d’azzardo e la ludopatia, a cura di Valter Brunetti, sostituto procuratore generale presso la Corte di Appello di Napoli.
Parte seconda di tre. Per la prima parte CLICCA QUI
- La disciplina del settore dei giochi pubblici con vincita in denaro. Interesse fiscale dello Stato all’imposizione della tassa sulla speranza.
Lo studio degli interventi normativi che si sono succeduti nel tempo consente di ritenere il settore di rilevante interesse per lo Stato. Gli interventi normativi esprimono esigenze di diversa natura di volta in volta ritenute prevalenti. Il sociologo Maurizio Fiasco, studioso della materia, ha fornito diversi contributi che evidenziano la opportunità di procedere alla periodizzazione degli interventi normativi. Il metodo aiuta a cogliere le logiche nel tempo sottese alla produzione delle norme.[1]
Di seguito si evidenziano le fasi degli interventi, in ragione delle esigenze considerate.
a. L’esigenza di controllo dell’offerta.
In Italia l’offerta è tradizionalmente garantita dalla diffusione del gioco del Lotto, giocato sulle sei differenti ruote di Firenze Milano Napoli Palermo Torino Venezia sin dal 1863. Il Gioco appartiene alla nostra storia. Ognuno è testimone per sé cosa significhi l’accostamento suggestivo tra eventi e numeri e se non sia vero che comunque il Banco alla fine vince sempre.
E’ significativo che la prima sistemazione della materia la si rinviene in un Testo Unico in materia di pubblica sicurezza nel 1931. Le disposizioni in esso contenute disciplinavano la materia, esprimendo la preoccupazione del legislatore dell’epoca per la pubblica sicurezza verso l’attività di gioco e di raccolta delle scommesse, l’azzardo essendo considerato un rischio sociale. In particolare, rileva la disposizione ex art 110 del TULPS che definisce le condizioni di liceità del gioco consentito e pone al comma IV divieti al gioco puramente aleatorio. Il TULPS prevede nella norma ex art. 86 e 88 che l’esercizio di un’attività di gioco debba essere autorizzato con licenza del Questore.
Con l’art 1 del d.lgs. 14 aprile 1948 nr 496, lo Stato ha riservato a sé l’organizzazione, l’esercizio e il controllo dell’attività ludiche, prevedendo sia l’esercizio diretto che la concessione a soggetti privati appositamente selezionati in ragione di garanzie di idoneità. Nel primo dopoguerra in Italia lo Stato introduce e disciplina una serie di giochi, che iniziano ad arricchire l’offerta pubblica. Viene alla luce il concorso a premi del Totocalcio gestito dalla concessionaria Sisal ed istituito nel 1946. Nel 1948 viene istituto il concorso Totip e alla stessa Sisal viene assegnata in concessione la raccolta di scommesse legato al mondo dell’ippica. Viene nello stesso periodo regolamentata in concessione l’attività di 4 casinò (Casinò di Sanremo, Venezia, Saint-Vincent e Campione d’Italia).
b. L’azzardo diventa leva fiscale. Periodo 1992\2003
Negli anni 90 l’Italia conosce una grave crisi valutaria. Essa costituisce l’occasione per avviare un nuovo processo di regolamentazione del settore, con il non celato scopo di favorire, in nome del gioco sicuro perché controllato dallo Stato, un travaso dei risparmi degli italiani nelle casse dell’erario. Nel 1992 si prevede l’esternalizzazione dei punti di raccolta (cfr. Fiasco 2010, nota 12\13). Nel 1994 viene alla luce il gioco “Gratta e Vinci”, una lotteria che consente di conoscere immediatamente l’esito del gioco. La semplicità del gioco e l’azzeramento dei tempi di attesa dei risultati induce i giocatori alla frequenza nel rilancio, sino alla compulsività, per superare la delusione della perdita. Dal 1997 si assiste a una continua implementazione di giochi ovvero delle opportunità di raccolta di scommesse. Aumentano il numero delle estrazioni del Lotto (da una volta a settimana a due volte a settimana). Il 3 dicembre 1997 è istituito il “SuperEnalotto” che riportaun grande successo. Attrae l’entità delle somme messe in palio, malgrado l’assoluta improbabilità di estrazione dei numeri vincenti. Non è un caso che proprio nel 1997 anche sulla stampa si inizi a usare il termine ‘Ludopatia’. (cfr. M.C. Torchia, Ludopatia. Consulenza linguistica. Accademia della Crusca https://accademiadellacrusca.it).
c. Nel periodo 2003\2009, lo Stato continua a utilizzare l’azzardo come leva fiscale.
Si estende l’offerta regolamentata. Con il D.lg. 8 luglio 2002, n. 138 il legislatore disciplina l’affidamento all’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) delle attività di organizzazione, esercizio e controllo dei giochi, delle scommesse e dei concorsi pronostici. Le disposizioni del Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 31 maggio 2002 regolamentano per la prima volta la raccolta di scommesse effettuate per via telematica e a distanza sugli eventi sportivi.
Nel 2006 lo Stato prevede con il D.lg 4 luglio 2006, n.223 (cd. Decreto Bersani) che operatori esteri possano sul mercato italiano offrire giochi di azzardo on line. Il Decreto Bersani introduce due nuove tipologie di gioco: le scommesse peer to peer e i giochi di abilità.
Il terremoto in Abruzzo del 6 aprile 2009 – e la conseguente impellente necessità di reperire fondi per la ricostruzione – offre giustificazione per una nuova offerta pubblica di giochi d’azzardo. Il D.lg 28 aprile 2009, n. 39 (cd Decreto per la ricostruzione) estende l’offerta di giochi regolamentati dall’AAMS, prevedendo sale per il gioco del poker on line e per i giochi di carte in modalità cash, in forma diversa dai tornei. Con lo stesso decreto è prevista l’introduzione degli apparecchi VLT – ovvero terminali di videolotteria, sistema di gioco che genera in remoto combinazioni casuali vincenti, controllate a distanza in ambienti dedicati; e l’introduzione del Win for Life, ovvero una lotteria quasi istantanea.
d. Evidenza dell’emergenza sociale. La tutela dei minori e dei giocatori adulti fragili. Il riconoscimento della ludopatia.
Nel 2009 la legge del 7 luglio 2009, nr 88 (legge comunitaria per il 2008) prevede nuove disposizioni di disciplina del settore, con il dichiarato scopo di perseguire la tutela del consumatore e dei minori. Significativa espressione di un nuovo approccio alla materia – e verosimile conseguenza della emergenza collegata alla diffusione del fenomeno del gioco di azzardo pubblico e ai connessi fenomeni di nuova dipendenza legati al gioco – è la previsione, in capo ai concessionari, di obblighi con lo scopo di promuovere l’assunzione di comportamenti responsabili di gioco da parte dei giocatori mediante l’istituzione di un conto gioco personale – per la cui attivazione è necessario fornire il Codice fiscale – e conseguente autolimitazione obbligatoria per il giocatore di tetti limite di spesa. Le disposizioni mirano altresì alla tutela dei minori, favorendo l’adozione di accorgimenti volti alla loro esclusione dal gioco.
Nel 2010 la legge 220 prevede con le disposizioni ex art 1 co 78 e ss nuovi schemi di convenzione tipo per l’esercizio e raccolta di giochi pubblici, al dichiarato scopo –ritenuto meritevole dalla Corte costituzionale con sentenza nr 56 del 2015- di garantire con l’ordine pubblico, la pubblica fede e la trasparenza, la protezione dei minori e delle fasce di giocatori adulti più deboli, la protezione degli interessi erariali circa i proventi del gioco, il contrasto alle infiltrazioni della criminalità organizzata.
Nel 2011 la Legge n. 111 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 recante Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria (G.U. n. 164 del 16 luglio 2011) all’ art 24, comma 23 – pure prevedendo disposizioni in materia di raccolta delle scommesse sportive ed ippiche e introducendo nuove forme del gioco del Lotto – ripropone il divieto per i minori alla partecipazione ai giochi pubblici in cui è prevista una vincita in denaro. La suddetta legge, “avvia procedure di analisi e verifica dei comportamenti di gioco volti ad introdurre misure di prevenzione dei fenomeni ludopatici”.
Nel 2012 la ludopatia viene riconosciuta come patologia da gioco d’azzardo. Con il D.lg. 13 settembre 2012, n. 158 (cd Decreto Balduzzi) convertito in legge 189\2012 per la prima volta la ludopatia, individuata come Patologia da gioco d’azzardo, viene riconosciuta tra i Livelli Essenziali di Assistenza (LEA). Viene riconosciuto dunque al soggetto ludopatico, il diritto alla cura presso il sistema sanitario pubblico. Il legislatore prevede un Piano d’azione nazionale, allo scopo di contenere i messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro che possano incentivare la pratica del gioco, su giornali e riviste nonché nel corso di trasmissioni televisive e radiofoniche o di rappresentazioni cinematografiche e teatrali, nonchè per internet; divulgare avvertimenti sul rischio di dipendenza, prevedendosi chiarezza nella indicazione della percentuale di probabilità di vincita. Il piano prevede un nuovo divieto di ingresso nelle aree di gioco ai minori di 18 anni, sanzioni amministrative per i trasgressori e l’intensificazione dei controlli sul rispetto delle norme; la predisposizione di una progressiva riallocazione dei punti di gioco e di raccolta tenendo in considerazione la presenza di aree sensibili ed infine. Il Decreto ha previsto la costituzione di un Osservatorio per la individuazione delle misure idonee per contrastare sia la diffusione del gioco d’azzardo che la dipendenza a suddetti giochi.
Con la Legge 23 dicembre 2014, n. 190, legge finanziaria per il 2015, nota anche come Legge di Stabilità 2015, è prevista la destinazione di 50 milioni di euro l’anno, a decorrere dal 2015, per scopi di prevenzione, cura e riabilitazione di soggetti affetti da dipendenza da gioco d’azzardo (DGA). Una parte di questo fondo, nel limite di 1 milione di euro per gli anni 2015, 2016 e 2017, è destinata alla sperimentazione di software per il controllo dei soggetti a rischio di dipendenza. Con la stessa legge si prevede il trasferimento dell’Osservatorio, istituito con Decreto Balduzzi presso il Ministero della Salute, con una modifica della composizione per garantire la presenza di esperti in materia di ludopatia.
Considerazioni critiche sul funzionamento del sistema di prevenzione, sul corretto monitoraggio della diffusione della nuova dipendenza, sulla gestione delle risorse nell’interesse della collettività si rinvengono peraltro ancora nella relazione avente a oggetto “Il Fondo per il gioco d’azzardo patologico”, approvata con delibera 3 Dicembre 2021 della Corte dei conti.
Con la Legge 28 dicembre 2015, n.208, conosciuta come legge di Stabilità per il 2016 – che pure introduce norme in tema di prelievo fiscale – si prevede la riduzione dal 2017, del 30% il numero delle New Slot attive. E’ riproposto il tema del divieto di pubblicità. La suddetta legge ha affidato al Ministero della Salute, coadiuvato dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, di organizzare e divulgare, presso gli istituti scolatici, campagne di informazione e sensibilizzazione sui potenziali rischi del gioco d’azzardo. La legge prevede nella norma ex art 1 co 946 che le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano adottino Piani Operativi Regionali per garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione alle persone affette da gioco d’azzardo patologico, propedeutici alla ripartizione del fondo.
Il D.lg. 24 aprile 2017, n.50 prevede norme per la riduzione progressiva negli anni 2017 2018 del numero dei nulla osta degli apparecchi New Slot, già prevista nella Legge di Stabilità 2016. Risponde alla stessa ratio di contrasto alla ludopatia mediante la riduzione dei punti vendita del gioco d’azzardo l’Intesa Stato Regioni del 7\9\2007 che definisce direttive di cui gli enti locali dovranno tener conto nell’adottare interventi in materia.
Il D.lg. 12 luglio 2018, n. 87 (Decreto Dignità), convertito in Legge 9 agosto 2018 n. 96 tratta ex novo il tema della pubblicità, ponendo un generale divieto di pubblicità di giochi o scommesse dove sono previste vincite in denaro, e prevedendo un’eccezione per la promozione delle lotterie nazionali ad estrazione differita, delle manifestazioni di sorte locali e i loghi su cui è riportata la dicitura sul gioco sicuro e responsabile. La trasgressione del divieto comporta da parte dell’AGCOM una sanzione amministrativa pecuniaria. La legge di conversione 9 agosto 2018 nr 96 del Decreto Dignità impone ancora, in funzione della promozione di un gioco responsabile: l’indicazione della probabilità di vincita delle lotterie istantanee; l’affissione della scritta “questo gioco nuoce alla salute” su tagliandi delle lotterie istantanee, nelle sale da gioco e sugli apparecchi AWP ( Amusement With Prices – dette anche New Slot) e VLT; la previsione della necessità di accessi monitorati agli apparecchi AWP e VLT mediante uso delle tessere sanitarie, per impedire l’accesso ai minori.
La Legge 30 dicembre 2018, n.145 (Legge di Bilancio 2019) prevede la possibilità per gli enti locali di monitorare il rispetto delle proprie norme in tema di gioco d’azzardo che impongono gli orari di funzionamento degli apparecchi AWP e VLT presenti sul territorio mediante l’Agenzia delle Entrate. L’Agenzia delle Entrate ha sviluppato un’applicazione soprannominata SMART (Statistiche, Monitoraggio e Analisi della Raccolta Territoriale del gioco fisico) che consente un monitoraggio informatico della distribuzione dei punti vendita dei giochi pubblici sul territorio e dell’offerta degli stessi a livello nazionale, regionale, provinciale e comunale. L’applicazione consente di verificare l’illegale utilizzo ovvero la mancata disattivazione degli apparecchi per il gioco anche nelle fasce orarie nella quali, alla stregua delle disposizioni degli enti locali, ne era stato interdetto l’uso.
Nel 2019 il legislatore interviene in diverse occasioni sul settore, evidentemente consapevole della necessità di introdurre norme di contrasto alla criminalità organizzata. Viene così introdotto il Registro unico degli operatori del gioco pubblico come strumento abilitativo per coloro che svolgono attività in materia di giochi pubblici; nonché un sistema di garanzia di maggiore tracciabilità dei flussi di denaro, prevedendosi che le società che possono emettere carte di credito, operatori bancari, finanziari e postali non possono recapitare denaro a favore di soggetti, privi di concessione e licenza, che offrono nel territorio italiano giochi, scommesse o concorsi pronostici in cui è prevista una vincita in denaro. Tanto alla stregua delle norme ex art. 27 e ex art. 28 del Decreto-legge 26 ottobre 2019, n.124, coordinato con la legge di conversione 19 dicembre 2019, n. 157, recante: «Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili».
La Legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Legge di Bilancio 2020), interviene in materia stabilendo norme di inasprimento di prelievo fiscale, così confermando un trend di crescita sin dal 2015 del PREU (PRelievo Erariale Unico) sulle slot machine e sulle vincite di alcune tipologie di gioco. Lo scopo dichiarato dal legislatore del 2019 è quello di accrescere la quota degli utili del gioco del lotto destinata alla conservazione e al recupero dei beni culturali.
Concorre in materia il potere di legislazione nazionale con la potestà legislativa regionale. La Corte costituzionale ha riconosciuto la conformità a Costituzione di detta concorrenza, ritenendo che la materia del gioco d’azzardo afferisse non solo alla materia dell’ordine e della sicurezza pubblica ma, soprattutto, a quella della tutela del diritto alla salute, garantito ex art 32 Cost. (sul punto cfr. Corte Cost. snt. Nr. 300\2011; snt. Nr. 108\2017; snt. nr. 27\2019). Norme regolamentari sono contenute in atti normativi degli enti locali, per la tutela di interessi comunque implicati (viabilità, sicurezza urbana, inquinamento acustico, quiete pubblica). L’analisi del complesso sistema delle fonti in materia – come rilevato anche nella richiamata relazione della Corte dei conti – evidenzia che oggetto di diffusa attenzione, nell’ambito delle misure idonee ad arginare il fenomeno, appaiono le norme che disciplinano le misure regolative previste in relazione alle distanze. Le norme prevedono il rispetto distanze minime dei luoghi e delle aree dove sono previsti gli insediamenti degli esercizi commerciali nei quali si svolgono le attività di gioco, rispetto ai luoghi definiti “sensibili” (quali scuole, luoghi di culto, impianti sportivi). ‘Questo, perché è stato inteso correlare il posizionamento di tali strutture con i possibili rischi di dipendenza da gioco derivante da una offerta capillarmente, forse troppo, presente sul territorio, non dovendosi trascurare quel distanziamento virtuale che pure, nel ricorso alle scommesse previsto con modalità elettroniche, appare costituire un dato sempre meno secondario’.
Valter Brunetti
[1] Cfr. M. Fiasco, Verso l’economia del gioco – Toward game economy, Il redattore sociale, 2010; M. Fiasco, ‘L’azzardo di Stato sarà la nostra bolla, AA.VV., ‘Ma a che gioco giochiamo? Il gioco d’azzardo da problema sociale e di dipendenza a interessi economici, politici e criminali’ 2011; cfr anche Alessandra Faraudello, Il fenomeno del gioco d’azzardo: sintesi dell’evoluzione normativa in Italia in Il diritto.it – 10 novembre 2020.
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